Finalmente onte entrou en vigor a nova lei do solo. Como toda nova lei do solo que nace, todos esperan dela que teñan máis éxito que as anteriores. Hai unhas semanas, a Voz de Galicia publicaba un artigo de opinión [1] que reflexionaba sobre o baixo nivel de implantación na anterior lei do solo, a LOUGA. Os argumentos, repetidos xa moitas veces, eran básicamente dous. O primeiro incidía no feito de que aprobar un plan ao abeiro da LOUGA supón un gran esforzo para os concellos porque se son de gran entidade interveñen moitas administracións sectoriais que dilatan o proceso, ou porque se son de menor entidade, non teñen suficiente capacidade para acometer unha tarefa tan complexa.

    A día de hoxe podemos dicir que este argumento é desatinado. Os municipios que se adaptaron á LOUGA foron sobre todo municipios de entidade mediana, que tiñan o planeamento moi obsoleto (cunha media de 15 anos xa en 2002) ou que nin sequera tiñan ningún tipo de plan, mentres que os concellos máis grandes que tiñan un planeamento máis recente foron menos propensos a adaptarse [2]. Significa esto que a variable que inflúe na adopción é a antigüidade do plan? Non. O que realmente se esconde detrás desta variable é a dificultade que teñan os municipios sen planeamento, ou cun plan moi obsoleto, para conceder licencias de edificación no marco que establecía a LOUGA. É polo tanto a variable «facilidade para conceder licencias», a que determinou o comportamento dos concellos en relación á aprobación dun plan ou non. A influencia desta variable levou a tres  tipos de comportamentos ben diferenciados.

    No primeiro tipo de comportamento atópanse aqueles municipios que tiñan un plan aprobado ao abeiro da lei de 1997, na que se delimitaron núcleos rurais moi extensos. Para este grupo de municipios adaptarse á LOUGA representaba un problema porque os criterios para delimitación de núcleos eran agora máis estritos. Imaxinemos o caso de Ames, que seguramente o autor do artigo de opinión da Voz de Galicia recoñecería como un concello complexo. A adaptación á LOUGA levaría asociada unha situación de conflito non pola súa complexidade administrativa, senón porque o alcalde tería que explicarlle a moitos veciños que gran parte dos seus dereitos de edificación desaparecerían, e que o IBI de urbana que levan pagando tantos anos polas súas parcelas desaparecería tamén cos dereitos. Neste caso o comportamento do municipio é completamente racional desde o punto de vista da economía política.

    Un segundo grupo de concellos tiña figuras de planeamento moi obsoletas, ou na maior parte dos casos, non tiñan ningún tipo de plan. Neste escenario, os municipios non tiñan interese en ter un plan porque non tiñan licencias que conceder. Imaxinemos o caso de Abadín, un municipio que seguramente o autor do artigo de opinión da Voz de Galicia recoñecería como un municipio de pouca entidade. En Abadín apenas se conceden licencias de construción, e cando se concede unha, o concello prefire abonar os custes da delimitación do núcleo rural onde se levará a cabo a construción antes que facer un plan que delimite tódolos núcleos. O comportamento do municipio é completamente racional desde o punto de vista da economía clásica.

    Un terceiro escenario é o de aqueles municipios que están fóra da influencia das áreas metropolitanas e aínda están lonxe das áreas máis remotas. Este grupo de municipios teñen aínda certa actividade construtiva, a metade deles non teñen figura de planeamento e a outra metade téñena moi obsoleta. A LOUGA representou para este grupo de municipios unha barreira que lles impedía seguir concedendo licencias como viñan facendo. A única alternativa para estes municipios foi aprobar un plan. Tamén foron racionais no marco da LOUGA.  Polo tanto, a baixa implantación da LOUGA nos concellos non ten nada que ver coa complexidade da lei, senón co utilidade que lles proporciona á hora de conceder licencias. O comportamento dos concellos foi en tódolos casos completamente racional no marco legal que estableceu a LOUGA.

    A segunda liña argumental que utiliza o autor do artigo de opinión da Voz de Galicia explica que a LOUGA fracasou pola «sobreprotección» do solo rústico. Nest blog hai varias entradas que explican que este argumento é tamén incorrecto se entendemos como protección a dificultade para clasificar solo como edificable por parte dos municipios [3]. A propia administración foi extraordinariamente laxa concedendo, en moitos casos, disparatadas capacidades residenciais a concellos que viñan perdendo poboación desde había décadas [4]. E por se esto non era suficiente, as sucesivas reformas serviron para facilitar os aumentos da capacidade residencial [5]. No seguinte gráfico obsérvase que os municipios que se adaptaron conseguiron co seus plans case tanto solo con dereitos de edificación por persoa como os concellos que tiñan plans redactados ao abeiro da lei de 1997.

    A partir do primeiro diagnóstico, a complexidade da LOUGA, a receita que nos achega a nova lei son os plans básicos. A partir do segundo, o sobreproteccionismo, promóvese o cambio de réxime no solo rústico. E con estas receitas espérase lograr que ningún municipio estea sen plan. Hai algo de paradoxal neste razoamento que leva a pensar que para implantar mellor una lei, o mellor é que a lei non sexa tanta lei.

    O escenario que se abre agora é abundante en incertezas. Non está claro por que o goberno desexa que os municipios que nunca mostraron interese por un plan o deban de ter agora, salvo que con esto reduza a carga administrativa das autorizacións e os conflitos cando teñen que ser denegadas. E polo tanto non está claro en que poden derivar eses plans. E tampouco está claro que vai pasar coa recentralización de competencias por parte das administracións sectoriais, que agora terían competencias para clasificar solo. Sobre todo tendo en conta o gran conflito que existe en Galicia entre o uso agrícola e as repoboacións forestais no interior, e coa expansión das áreas urbanas na fachada atlántica. Asumirán as administracións esas competencias en serio? Se é así, haberá cooperación e coordinación entre as diferentes administracións, ou competirán por conseguir a maior porción de territorio? Se compiten, estará esa competición equilibrada en canto a poder de decisión? Os impactos que pode ter a lei para o territorio e para a sociedade galega son unha incógnita difícil de resolver polo momento, aínda que a xa tradicional falta de coordinación entre as administracións levan a pensar nun escenario nada positivo.

    Como vimos, o diagnóstico é incorrecto, e polo tanto as receitas da nova lei son equivocadas. Así que o máximo que se pode esperar da nova lei é que sexa o máis inocua posible e que non agrave os problemas xa abundantes do territorio galego. Se o obxectivo da lei tivese sido mellorar o grado de implantación da LOUGA, o diagnóstico que se fai habitualmente na prensa e tamén no eido académico (sorprende que se diferencien tan pouco) non axuda demasiado. Observando o territorio cos ollos máis vivos da investigación, e non tanto cos cegos ollos da opinión, pódense facer diagnósticos máis fiables e deseñar innovacións no ámbito dos instrumentos de xestión territorial que sexan máis eficaces [6].

José María Tubío Sánchez

Laboratorio do Territorio

[1] «Apuntes a la nueva ley del suelo»: http://goo.gl/4McZp7

[2] «Entendendo o planeamento municipal en Galicia. A implantación da LOUPMR»: https://goo.gl/lT7aVk

[3] «Por qué unha nova lei do solo?»: http://goo.gl/xxmVRe

[4] «Urbanismo en Galicia. Feísmo ou traxedia?»: http://goo.gl/65zG0S

[5] «Urbanismo no rural. Un instrumento para un  rural vivo?»: http://goo.gl/VKF6Xd

[6] Policy recommendations, páx. 181, en «Institutions and land-use planning. The adoption of the land-use act "LOUGA" by local authorities in the autonomous region of Galicia, north-west of Spain»: https://goo.gl/ZcFp6Y