Competir por crecer. Un análisis de la política urbanística de Galicia


Miembros del Laboratorio del Territorio acaban de publicar un artículo en la revista ACE – Arquitectura, Ciudad y Entorno [1]. El trabajo tiene como objetivos 1) evaluar la clasificación urbanística del suelo que hacen los planes en vigor en Galicia, comparativamente con el resto de comunidades autónomas de España, utilizando los datos del Sistema de Información Urbana; 2) analizar los datos recogidos en el SIOTUGA de clasificación de las clases de suelo urbano (urbano, urbanizable y de núcleo rural) en los planes de 272 municipio de los 314 que tiene la comunidad gallega; y 3) tratar de generar una hipótesis explicativa del comportamiento de los municipios a la hora de clasificar suelo urbano, tanto en la cantidad como en los instrumentos escogidos para ello. 

1.- La situación de la clasificación en Galicia en comparación con el resto de España a partir de los datos del Sistema de Información Urbana (SIU)
El SIU de 2016 recoge los datos de clasificación urbanística de los municipios españoles donde reside alrededor del 80% de la población. Según estos, datos Galicia es la tercera CC. AA. con un mayor porcentaje de suelo con derechos de edificación por habitante. Además, Galicia es la sexta comunidad con una mayor bolsa de suelo urbanizable (sectorizado y sin sectorizar), aunque este último dato hay que tomarlo con precaución, ya que Sistema de Información Urbana recoge como suelo urbano las superficies clasificadas como núcleo rural, cuando en términos urbanísticos se asemejan más a suelo urbano no consolidado. En este sentido, dado que los núcleos rurales representan la mitad de la superficie con derechos de edificación, y mucha de esta superficie está dedicada a las áreas de expansión donde se puede edificar con licencia directa, podríamos argumentar que Galicia es la CC. AA. con una mayor bolsa de suelo con derechos de edificación a ejecutar de España. Y esto es así aún a pesar de ser la quinta comunidad en cuanto a población. En la Figura 1 se observa que, salvo Murcia, las hectáreas con derechos de edificación tienen patrón ascendente cara el noroeste, alcanzando su máximo en Galicia.



2.- La clasificación del suelo urbano en Galicia a partir de los datos del SIOTUGA
El segundo resultado tiene que ver con el análisis de los planes de 272 municipios. En la tabla 1 se pueden observar los resultados, utilizando las clases de suelo urbano (SU), de núcleo rural (SNR) y suelo urbano (SU), en hectáreas totales y en porcentaje. Llama la atención el hecho de que la mitad de la superficie con derechos de edificación (unas 97.382 ha) se haya clasificado con la clase de suelo de núcleo rural. Una explicación puede ser la alta dispersión habitacional que ha tenido históricamente la comunidad. Sin embargo, esta enorme cantidad de suelo de núcleo rural esconde a menudo clasificaciones de suelo a lo largo de vías de comunicación y amplias zonas que conectan viviendas aisladas construidas sobre todo en los años 80 y 90. Algunas de estas clasificaciones podrían haber estado sometidas a los sistemas de actuación. Actualmente, la clase de suelo con más derechos de edificación por habitante es la de núcleo rural (con 411 m2), casi doblando a las clases de suelo urbano (213 m2) y urbanizable (246 m2). Los municipios que cuentan con mayor cantidad de suelo con derechos de edificación por habitante corresponden a las áreas menos pobladas y alejadas de la costa, pero próximas al eje atlántico, repitiéndose así a nivel gallego lo observado a nivel español. Los municipios próximos o incluidos dentro de las áreas urbanas de Ourense y Lugo son los que clasifican mayor cantidad de suelos con derechos de edificación por habitante.


3.- El comportamiento de la política urbanística en Galicia: La hipótesis de Molotoch en un contexto de declive socioeconómico
El tercer resultado tiene que ver con la explicación del comportamiento de los gobiernos locales a la hora de clasificar suelo con derechos de edificación con tanta laxitud en un contexto de declive demográfico. Molotch acuñó el término “máquina de crecimiento” para describir el comportamiento de los municipios que tratan de fomentar el crecimiento urbano a través del urbanismo. Los municipios son conscientes de las implicaciones de su poder de decisión e influencia, por lo que además de proveer las condiciones físicas necesarias para el desarrollo del proceso urbanizador y de localización de industrias, tratan de generar un escenario atractivo para su implantación mediante la creación de beneficios e incentivos. El planeamiento expansivo, las facilidades fiscales, el refuerzo de las normativas y fomento de buenas relaciones laborales son estrategias que los gobiernos locales tratan de llevar a cabo para impulsar el crecimiento.
Existe una creciente literatura internacional que hace referencia a las estrategias de los gobiernos locales para hacer frente al declive demográfico y económico. Algunas de ellas tienen que ver con la promoción de políticas urbanas que fomenten el crecimiento urbano. Cuando se experimenta una fuerte pérdida de población, los planes urbanísticos tienden a proyectar incrementos de suelo urbanizable que son poco realistas debido al declive demográfico. Además, en muchos de los municipios que adoptan esta estrategia contra la falta de crecimiento, la proporción de suelo edificable suele ser ya muy alta.
En un contexto de declive socioeconómico los municipios también pueden verse más acuciados para competir por el poco crecimiento que pueda darse en una región, y los planes urbanísticos suelen ser vistos como un instrumento para capturar y fomentar ese crecimiento. Este comportamiento de los municipios puede verse agravado por ciertas condiciones de contexto, como la escasa competencia de partidos políticos a nivel local, etc. Este es un comportamiento no muy diferente a lo que varios estudios empíricos han detectado en otros países, donde gobiernos locales y regionales tratan de fomentar el desarrollo económico a través de la captura de empresas y capital privado, usando tasas, servicios y regulaciones como herramientas competitivas para potenciar su desarrollo. Aunque los estudios de competencia interadministrativa se suelen fijar en las tasas e impuestos que ponen los gobiernos locales a las diferentes actividades, existen cada vez más evidencias de que los gobiernos locales también utilizan el urbanismo y sus regulaciones como herramienta de competencia. De hecho, la tradicional laxitud en el cobro de las tasas e impuestos asociados a la actividad urbanizadora y constructiva por parte dos municipios gallegos puede ser considerada una forma de competencia interadministrativa, donde los municipios tratan de modificar o evitar las obligaciones legales para aumentar su competitividad en la atracción de la actividad constructiva y de futuros residentes. Esta competencia por atraer el crecimiento conlleva, como se ha dicho, al aumento del suministro de la superficie urbanizable, tanto de suelo residencial como de suelo industrial. En el trabajo se aportan evidencias que, a falta de otras explicaciones, permiten considerar bastante razonable esta hipótesis.
En todo caso es necesario seguir trabajando en esta hipótesis, aportando evidencias tanto cualitativas como cuantitativas, para comprobar con mayor rigor si sigue siendo una buena explicación y cuál es su alcance real. Nótese que los municipios, cuando sufren un fuerte incremento de población, tienden a ser más restrictivos con la expansión urbana. Esto ha sido denominado por Fischel como la hipótesis de los propietarios votantes (homevoter hypothesis). En Galicia existen municipios, aunque una minoría, que se podrían encuadrar dentro de esta hipótesis. A nivel de España podríamos sugerir que es más probable encontrar municipios que gestionen el urbanismo desde la hipótesis de Fischel en la parte sureste que en el noreste, donde sería más predominante un comportamiento de acuerdo a la hipótesis de Molotch. Esta hipótesis necesita sin embargo una investigación con más detalle para avalarla.
Para finalizar hay que señalar además que las clases escogidas por los municipios para proporcionar derechos de edificación juegan un papel relevante a la hora de reducir el control en el proceso urbanizador, lo que ha terminado impulsando la extraordinaria dispersión urbana que ha sufrido Galicia en las últimas cuatro décadas. Si observamos los porcentajes, la mitad del suelo es clasificado a través de figura de núcleo rural, mientras que solo un porcentaje minúsculo es clasificado a través de planeamiento de desarrollo. Una explicación de este comportamiento radica en que en el núcleo rural los propietarios disponen de licencia directa y no necesitan costear reparcelaciones y urbanización, ni tampoco hacer las cesiones al municipio del aprovechamiento urbanístico. Los gobiernos locales, por lo tanto, proporcionan derechos que no tienen coste político para los mismos, asumiendo los costes de la provisión de servicios sin capturar ninguna de las plusvalías que produce esta provisión. El gobierno autonómico parece aceptar esta situación y no desea conflictos con los gobiernos locales en este ámbito, y de hecho incluso favorece la política expansiva de suelo urbano. Así, con la reforma introducida a través de la ley 2/2010 que relajaba considerablemente los criterios de consolidación, un municipio rural como Guitiriz pudo clasificar unas 70 hectáreas más de núcleos rurales que con los criterios de la ley 9/2002 [2].

José Mª Tubío Sánchez es miembro del Laboratorio del Territorio
de la Universidad de Santiago de Compostela


[1] Vázquez-Sánchez, J.; Tubío-Sánchez, J.M. Competir por crecer. Un análisis de la política urbanística de Galicia. ACE: Arquitectura, Ciudad y Entorno, 13(39), 129-144, 2019.
Artículo on-line:
https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2117/129917/5430-5245-1-PB.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[2] Crecente-Maseda, R; Tubío-Sánchez, J.M. 2012. Urbanismo no rural. Un instrumento para un rural vivo?, en Rodríguez González, R (Ed.). Galicia. Un mundo rural vivo. Universidade Internacional Menéndez Pelayo - Concello de Lalín, pp. 260-279.
Libro on-line:
https://lalin.gal/files/Galicia%20un%20mundo%20rural%20vivo%20baja.pdf  


Legitimidad y decisiones colectivas. Algunas notas para los planificadores del futuro


Los planificadores no están pasando, probablemente nunca la han hecho, por una buena época. La palabra que define su situación actual con más precisión es falta de legitimidad o descrédito. En este texto tratamos de exponer algunas notas que explican el origen de esta situación, así como las posibles soluciones para ganar posiciones de legitimidad. Son en el fondo unas notas para los planificadores del futuro, y tratan de incentivar la creación de una comunidad de aprendizaje colectivo, compromiso y uso de la razón para afrontar los desafíos de la humanidad. Unas palabras que tratan de ser, aunque algo desordenadas, una nueva mirada que haga reflexionar a los planificadores del futuro sobre las mejores prácticas del hacer y del conocer.

Las raíces utópicas de la planificación. Su motor y su límite

La historia de la planificación da la impresión de ser una historia de fracasos. Los planificadores se han esforzado en diseñar teorías sobre cómo debería ser el mundo y durante decenios han invertido enormes esfuerzos en lograrlo. Casi siempre poco escuchados por los que toman finalmente las decisiones sobre asuntos colectivos, algunas veces escuchados pero obteniendo resultados que los alejaban de sus objetivos, los planificadores parece que non han sido capaces de encontrar su lugar. Wildawsky, uno de los pioneros en estudiar el problema de la implementación (después de casi un siglo haciendo planes, a Wildawsky se le ocurre pensar por qué no se implementan!) decía con acritud en 1973 que, si los planificadores son supuestamente el doctor de sociedades enfermas, el paciente parece que nunca mejora. La idea del doctor que conoce la enfermedad del territorio ha sido siempre muy recurrente entre los planificadores. A pesar de que ha pasado medio siglo, la declaración de Wildawsky sigue manteniendo una crudeza tal vez ahora mucho mayor que en los años 70. Si su objetivo es superar su relativa irrelevancia en la toma de decisiones colectivas, los planificadores tendrían que tener como tarea principal pensar con más precisión lo que pretenden lograr y cómo toman decisiones.

A pesar de la sensación de fracaso, se puede comprobar que hay sociedades y territorios mejor planificados que otros. Estas diferencias, que deberían generar cierta curiosidad en los planificadores, enseguida se despachen con frases sencillas y ligeras como “tienen cuatro leyes, pero las cumplen”, “allí tienen verdaderos valores de justicia y democracia”, “por aquí tenemos una élite capitalista depredadora y corrupta”, “allí hay voluntad política”, etc. Estas son desgraciadamente frases demasiado vagas que denotan lo poco que han pensado los planificadores sobre lo que hacen y sus consecuencias. En este texto planteamos una explicación sencilla a las dificultades que tienen los planificadores para incidir en la toma de decisiones colectivas. Esta explicación tiene que ver con el tipo de valores dominantes entre los planificadores y cómo estos se vinculan a sus tomas de decisiones, o más bien, a sus toma de posición.

La raíz intelectual y cultural de la planificación moderna, que nace en el siglo XIX, está en el rechazo a las consecuencias de la revolución industrial y, en concreto, a las desigualdades e impactos sociales y ambientales que genera el capitalismo. El socialismo utópico, así denominado para diferenciarlo del llamado socialismo científico de Marx y Engels, ha dado una serie de pensadores como Howard, Owen, Geddes, etc., que son todavía básicos para entender la forma en que muchos planificadores piensan, sitúan objetivos y llevan a cabo acciones. Aunque nunca hayan oído hablar de ellos, se sorprenderían cuán próximos están los planificadores actuales de estos padres de la planificación. Hace unos días, en un debate sobre ordenación del territorio celebrado en Lugo, la solución que planteaban los planificadores para la Galicia de 2018 era la misma que proponía Howard para Inglaterra en 1902. Parece que nada ha cambiado.

El poder fascinador de las utopías sobre los planificadores no ha cesado a lo largo del siglo XX. Por ejemplo la planificación comunicativa, basada en las aproximaciones de Habermas sobre la “ética discursiva”, o la justicia distributiva de John Rawls, son los ejemplos más actuales que han influido en la teoría y práctica de la planificación. No se pueden entender el tipo de discurso actual en planificación en relación a la necesidad de participación o de los conceptos “bottom-up”, etc., sin Habermas y Rawls. Al igual que las teorías del socialismo utópico estos autores poseen una fuerte idealización y carácter normativo que los acercan a las utopías. En el fondo Habermas y Rawls tratan de elaborar valores intrínsecos que obtienen toda la legitimidad de sí mismos. Al igual que las ideas del socialismo utópico que han demostrado sus limitaciones, también la ética discursiva o la idea de justicia de Rawls se han visto envueltas en sus propias contradicciones y límites (Campbell y Marshall, 2006; Fainstein, 2009). La toma de decisiones colaborativas no arroja mejores decisiones, ni tampoco decisiones que generen obediencia. El velo de la ignorancia de Rawls obligaría a los planificadores a rechazar su experiencia práctica de contacto con el mundo y los actores involucrados a la hora de tomar sus decisiones. Nada de esto sucede en el fondo en la toma de decisiones colectivas y es escaso el número de planificadores que parece darse de cuenta de ello.

Y aquí está la paradoja de los planificadores. Por un lado tenemos que lo que pone en marcha a los planificadores son las consecuencias de la revolución industrial y del capitalismo, y por otro lado lo que aleja a los planificadores de la gestión efectiva de estas consecuencias está relacionada con los valores que asumen. Los planificadores sienten que no han conseguido obtener legitimidad en al ámbito público, y tratando de reforzar su poca credibilidad suelen tratar de definirse con frecuencia como defensores del bien público, identificando sus valores o transmutándolos como el bien común o los valores públicos. Hay muchas reflexiones en relación a los que es el bien común en filosofía política que muestran que es un asunto extraordinariamente complejo, y justamente en planificación sólo unos cuantos aportes vagos y superficiales (Lucy, 1988; Grant, 2005). Así, los planificadores, frustrados e incomprendidos, terminan culpando de su fracaso a las cosas más variopintas. ¿Cuál es el problema entonces?

La barrera que impide a los planificadores ganar legitimidad en el espacio público actual tiene que ver precisamente con el tipo de ética que asumen. La ética de los planificadores tiene un fuerte carácter deontológico o normativo. En este sentido los valores son absolutos y obtienen toda la legitimidad de sí mismos. Esta ética se opone a otro tipo de éticas como la consecuencialista, donde los valores son mejores si tienen mejores consecuencias. El tipo de ética consecuencialista más difundida es el utilitarismo. Como veremos, las éticas consecuencialistas son afines al empirismo y a los procesos de racionalización colectiva. Además, las éticas consecuencialistas permiten o son proclives a generar conocimiento y a acumularlo. La acumulación de conocimiento es una fuente de legitimidad social. Por otra parte, las éticas consecuencialistas tratan también de alejar fines y medios, a diferencia de las deontólogicas, que tienden a unirlos. Como veremos, el estado moderno es mucho más afín a las éticas consecuencialistas que a las deontólogicas, por lo que la ética deontológica tiene más dificultades para normar las decisiones en un estado moderno, lo que termina alejando a los planificadores de ganar legitimad en su seno. Al no percibir todas estas cuestiones, los planificadores muestran un claro desconocimiento del terreno de juego en el que se mueven. En lo siguiente tratamos de aclarar estos términos con ejemplos.


Valores intrínsecos e instrumentales. Ganar conocimiento
Los valores de los planificadores, tales como justicia, igualdad, autosuficiencia, etc., suelen ser autorreferenciales. La justicia se alcanza siendo justo, y es justo sólo aquel que realice justicia. Es por esta razón que la teoría en planificación no es nunca una explicación del mundo, sino cómo debe ser el mundo. La acción se reduce sólo a poner los valores en marcha. En este sentido, el carácter deontológico de la ética de los planificadores los ha alejado, por la propia naturaliza de esta ética, de analizar y pensar sus acciones. Es difícil citar a una disciplina que desprecie más las consecuencias de sus acciones como los planificadores. El hecho de que los planificadores estuviesen haciendo planes un siglo sin haber examinado el problema de la implementación es mucho más que sintomático de estas deficiencias. Incluso hoy en día el problema de la implementación es un objeto de estudio completamente marginal en la literatura académica. Los planificadores no han sido capaces de hacer algo indispensable que hace cualquier disciplina que quiera ganar legitimidad: acumular conocimiento. Durante los últimos cien años sólo se han tenido valores. Por eso alguien como Jane Jacobs (1961) ha sido capaz de desmontar buena parte de los preceptos de socialistas utópicos como Howard sin tener que realizar gran esfuerzo empírico. Simplemente observó las consecuencias de los planes dando un pequeño paseo por las calles de Boston. En el fondo este ha sido, y es todavía, el fuerte legado del utopismo. Tiene que ver con la convicción de que la toma de decisiones colectivas debería ser fácil porque nadie espera que los valores estén mal. ¿Quién puede dudar de un valor como la justicia?

Tal vez sea necesario pensar mejor el concepto de valor para entender estas complicaciones conceptuales. Algunos autores del ámbito de la filosofía política, como Barry Bozeman (2007), han diferenciado entre valores intrínsecos y valores instrumentales, con el ánimo de ilustrar con más precisión la toma de decisiones colectivas. En última instancia no es más que la diferenciación entre fines y medios. Los medios están lejos de ser entidades abstractas a modo de herramientas, sino que tienen carga valorativa. Los valores intrínsecos representan fines en sí mismos y cuando son alcanzados se obtiene la meta deseada.

Veamos algunos ejemplos. Todo el mundo estaría de acuerdo con un valor intrínseco (fin en sí mismo) como “vivienda asequible”. Sin embargo las discrepancias comenzarían en cómo conseguir vivienda asequible. Estas discrepancias no se deben al valor intrínseco, sino precisamente al papel de los valores instrumentales. Es importante remarcar que casi todos los dilemas de la ordenación del territorio no son dilemas en cuanto a valores intrínsecos, sino a valores instrumentales. Lo que se juzga en la toma de decisiones colectivas no es tanto la cantidad de valor intrínseco, sino el esfuerzo y las posibilidades de éxito de los valores instrumentales. Continuando con el ejemplo de los altos precios de la vivienda, vemos que existen diferentes valores instrumentales, y que determinados organismos consideran algunos de ellos necesarios para lograr viviendas asequibles, mientras que otros los consideran perjudiciales. La Comisión Nacional de la Competencia (2015) argumenta por ejemplo que hay que liberalizar todo el suelo para que se pueda construir en cualquier parte y de este modo aumentar la oferta y reducir los precios de a vivienda. Para este organismo los planes urbanísticos son los que restringen la oferta y en consecuencia están incrementando los precios. Sin embargo un geógrafo como Rullán (2011) dice que el suelo ya se liberalizó en con la ley estatal de 1998. Para él la liberalización provocó especulación y aumento de precios y, por lo tanto, tienen que volver a hacerse planes para regular este fallo del mercado. Ahora imagínense un gobierno que tiene estos dos informes sobre la mesa. Uno de los dos miente necesariamente en algo que tendría que ser una obviedad empírica, si el suelo está liberalizado o no. ¿De quién dudar? ¿De un organismo adscrito al Ministerio de Economía o de un catedrático universitario? Si tuviésemos una comunidad de planificadores bien formada, con conocimiento acumulado, probablemente concluiría que los dos mienten. Pero lo que tenemos es que los valores instrumentales no han sido sometidos a pruebas empíricas rigorosas y, añadiendo además el hecho de que la elección de una u otra estrategia está asociada a una fuerte carga valorativa (intervención del gobierno o no intervención), es prácticamente imposible que un gobierno decida bien en estas condiciones.

La planificación suele estar afectada con frecuencia por una considerable falta de conocimiento sobre lo que se decide. Por ejemplo, probablemente no hay nada tan controvertido en la planificación como el valor intrínseco de la propiedad privada. Sin embargo gran parte de la discusión parte de la confusión entre valores intrínsecos e instrumentales y las relaciones entre ellos. La propiedad privada puede ser un valor (entendido incluso como derecho humano) resultado de contrato (en el sentido hobbesiano entre propietario y estado) que puede tener como consecuencia valores instrumentales como, por ejemplo, el derecho hipotecario. Pero el derecho hipotecario, como valor instrumental, no puede garantizar nunca valores intrínsecos de contrato entre propietario y estado. Sobre esta confusión se asientan las innumerables políticas que se han llevado a cabo para luchar contra la informalidad, o buena parte de la posición idealizada que toman los planificadores frente a los comunes. La confusión de conceptos suele ser letal para llevar a cabo políticas públicas efectivas. Por ejemplo el tan de moda pago por servicios ecosistémicos (valor instrumental) es un concepto que no se deja entender por ninguna teoría de contrato y que pone en grandes dificultades alcanzar la protección del medio ambiente (valor intrínseco). O en el caso concreto de Galicia, el diagnóstico sobre los incendios forestales es una enorme confusión entre valores intrínsecos e instrumentales, hasta el punto de que no se sabe muy bien sobre lo que se debate. Ser capaz de diseccionar estas cuestiones es crucial para cualquier toma de decisiones colectivas. Los planificadores deberían entenderlo de una vez.
Todos estos ejemplos son dilemas sociales donde los planificadores creen estar discutiendo una cosa cuando en realidad están discutiendo sobre otra diferente. La gran discusión, sin embargo no está en los valores intrínsecos. De hecho, si utilizamos los valores intrínsecos para establecer los derechos formales, que suelen ser de carácter constitucional, tendríamos muchas dificultades para explicar cómo los valores instrumentales hacen que se desvíen los derechos efectivos (los que finalmente tienen los ciudadanos) de los formales. Decir que esta desviación se debe a una élite corrupta o a falta de voluntad política es, tras los ejemplos expuestos arriba, la forma que los planificadores tienen de seguir manteniéndose en sus valores intrínsecos sin asumir ninguna responsabilidad en su toma de decisiones.
Así que, ¿cuál es el camino a seguir? Estas cuestiones se aclararían de forma más rápida si los planificadores lograsen entender cómo operan los valores instrumentales para proporcionar los derechos formales. Y esto pasa por conocer con exactitud cuáles son sus condiciones de funcionamiento. Para entender estas condiciones de funcionamiento Bozeman sugiere algo bien simple:

«From the standpoint of empirical social science, the fact that intrinsic values are not agent-neutral is vexing and limits the ability of social scientists to inform. But the role of social science is virtually unbound with respect to instrumental values. All instrumental values can be viewed as causal hypotheses that are, in principle, subject to empirical tests. Philosophers clarify values through logical analysis and argumentation. Through its research, empirical social science can often play a role in clarifying value–action relationships».

Esto es el primer paso. Focalizar la discusión de estos dilemas en los valores intrínsecos es una pérdida de tiempo y energía de la que sólo se benefician aquellos que tienen valores menos prosociales. La propuesta de Bozeman es pragmática. No nos detengamos en el “deber ser” kantiano, sino que preguntémonos por qué no llega a ser, siendo lo más precisos posible y evitando la vaguedad de las conspiraciones en contra. No hay nada que deslegitime más que ver a alguien señalando continuamente lo que los demás no pueden ver con claridad. La gente nunca le da la confianza a planificadores que ven fantasmas. Bozeman en el fondo no dice más que lo que ya han dicho autores como John Dewey (1930). Este explica cómo la acción se fundamentaba en valores que continuamente eran reformulados y matizados por el conocimiento que se generaba poniéndolos en práctica. No existe por lo tanto una separación entre teoría y práctica, o entre conocimiento y acción. Aquí la teoría no es describir cómo debe ser el mundo, sino acumulación de conocimiento sobre las acciones. Son dos caras de la misma moneda, por lo que cualquier separación es una utopía en sí misma. Una comunidad de planificadores útiles no es un grupo que comparte valores intrínsecos, sino una comunidad de aprendizaje que pone en marcha acciones sobre las que gana conocimiento de sus condiciones de posibilidad. Una comunidad de planificadores no es una comunidad de valores sobre cómo tiene que ser el mundo, sino es sobre todo una comunidad generadora de conocimiento que debe ser útil para que las sociedades puedan resolver sus dilemas colectivos. Mientras la comunidad de planificadores esté confusa, con dificultades para realizar hipótesis correctas sobre el funcionamiento del mundo, sus buenos valores no la redimirán de la pérdida de legitimidad para el resto de la sociedad. Por lo tanto la cuestión fundamental que tiene que afrontar la comunidad de planificadores no es defender valores, sino evitar el descrédito. Esta es la condición esencial para que los valores se materialicen de alguna manera.

¿Cómo lograr legitimidad? Aprendizajes de Max Weber

Bromley se preguntaba en el 2009 en un artículo «¿Por qué es tan difícil la política pública?». Su argumento es muy sencillo y sugiere que la política pública es un “open resource pool”, donde opina todo el mundo (lobbies, universidades, sectores diversos). Un tomador de decisiones se ve sometido a una une enorme cantidad de diagnósticos y soluciones. Aquellos que tienen más poder tendrán efectivamente más voz. La cuestión es cómo la voz de los planificadores puede ser escuchada mejor y más clara por los tomadores de decisiones. En definitiva la cuestión es cómo puede convertirse la voz de los planificadores en una voz legítima. Si los planificadores están confusos, no saben lo suficiente sobre lo que hablan, sus valores les hacen incurrir continuamente en sesgos cognitivos, y muestran signos evidentes de que desconocen el campo de batalla, es evidente que nadie los va a querer escuchar. Un planificador se deslegitima a sí mismo con mucha frecuencia nada más abrir la boca.
Hay muchas definiciones de legitimidad, pero todas ellas comprender legitimidad como el reconocimiento del derecho a gobernar. El primero en analizar el concepto de legitimidad fue Max Weber (1978). Su pregunta era simple: ¿por qué obedecemos? Weber da varias razones, basadas en la costumbre, la obligación, etc. La más interesantes para los planificadores es cuando sugiere que se obedece porque lo que dice el gobierno está conforme a un procedimiento legal con el que se está de acuerdo. Para Weber las decisiones en el estado moderno obtienen legitimidad política cuando siguen procedimientos legales. En este sentido la fundamentación de la legitimidad se basa en reconocer la validez de un cierto positivismo legal. Esta ha sido la forma que han encontrado las sociedades de decidir colectivamente ante la imposibilidad de justificar un sistema de valores, que en realidad representan la voluntad de poder, y que la pretensión de universalidad de diferentes sistemas de valores los transforma en irreconciliables. La disconformidad en los valores solo serviría para mantener las decisiones políticas apartadas de un bucle sin salida en las que caerían representaciones antagonistas del mundo.
Ahora bien, al elevar el orden del positivismo legal como garantizador de legitimidad, se corre el riesgo de que el gobierno vaya contra la idea propia de legitimidad. En cierto sentido, si lo que es legítimo lo es simplemente por ser legal, el resultado es pasividad en relación al poder, lo contrario a la legitimidad como indica Weber. Así que es razonable pensar que no se siguen las leyes únicamente por su legalidad. Los gobiernos de los países menos desarrollados aprueban una gran cantidad de legislación que no tiene legitimidad, pero que es legal. Por lo tanto Weber pone dos condiciones a mayores para que la legalidad sea legítima. Primero, no debería ir en contra de los valores sociales, y esto debería estar en parte logrado si la ley es conforme a la constitución formal o informal de la sociedad. Y en segundo lugar y más importante para los planificadores, es que las leyes tienen que contribuir de una manera creíble a alcanzar los valores sociales. Si este no es el caso, las leyes serán rechazadas y los valores caerán desacreditados. Esto es lo más importante para los planificadores y donde se juegan su credibilidad. Si no consiguen primero explicar lo que sucede y segundo dar soluciones viables a los dilemas sociales, es probable que las instituciones y ciudadanos no terminen creyendo en sus propuestas, y en consecuencia en sus valores. La gente pelea por los valores si les son útiles, no por su belleza formal. “When values are not given concrete form, they end up seeming unrealisable” (Coicaud, 2002). Las leyes, para terminar siendo creíbles, tienen que terminar dando resultados que los ciudadanos puedan reconocer como efecto de ese esfuerzo colectivo (Redmond, 2005). Por eso esto exige a los planificadores un profundo conocimiento y ser muy conscientes de lo que proponen. Esto vemos que rara vez ocurre con los planificadores. Reflexionemos en el siguiente caso, donde se pone a prueba la ética consecuencialista de la responsabilidad de un planificador.
Imaginemos un país con una gran fragmentación de la propiedad de la tierra. En el pasado la sociedad era capaz de gestionar el minifundio. Ahora ya no. Se han tratado de realizar algunas políticas para que los propietarios se asocien pero no han funcionado. Un planificador, con grandes valores en relación a la justicia, lleva a cabo un estudio y concluye que es imposible que el grado de fragmentación permita gestionar la tierra en las condiciones actuales. ¿Qué solución puede dar el planificador? ¿Se empeñará en reactivar el minifundio porque en el fondo es un reparto de riqueza, y esto es justicia, un gran valora para él? ¿Tendría que ignorar su experiencia empírica para permitir expresarse a su valor? Si lo hace así, todo el mundo estaría de acuerdo en que sería un irresponsable, porque conociendo las consecuencias de su decisión, negativas para la sociedad, prefiere mantener sus valores a salvo. Ahora bien, el que propone el minifundio como solución porque sus valores le indican que hay que distribuir la tierra es igualmente un irresponsable por no haber desarrollado ninguna experiencia empírica sobre las condiciones de posibilidad de su propuesta. Y si la ha desarrollado solamente para justificar sus valores es también un irresponsable. El problema de este último planificador es que nadie más que aquellos que comporten sus valores le hará caso en el futuro. No serán fuente de legitimidad colectiva. La sociedad terminará reconociendo a esa persona como no capacitada para la toma de decisiones colectivas. En términos weberianos, su ética deontológica inhibe la ética de la responsabilidad. Ahí está buena parte del descrédito de los planificadores. Lamentablemente no son extrañas conspiraciones contra los buenos planificadores las que los hacen caer en descrédito. Los planificadores mismos suelen cavar con ahínco su propia tumba. Eso sí, con muchos valores y principios.

Lo que diferencia la planificación de un país latinoamericano de un país como Holanda no son la existencia de diferentes valores intrínsecos, sino las diferencias de un aprendizaje a lo largo de decenios y siglos sobre las condiciones en las que los valores instrumentales son más efectivos. La extraordinaria divergencia que existe entre el diagnóstico de los problemas territoriales y las soluciones en un país latinoamericano (diagnósticos llenos con frecuencia de incoherencias y de falsas hipótesis del funcionamiento del mundo) impiden a los gobiernos ganar legitimidad en sus tomas de decisiones. Y este problema está más lejos de ser un problema de valores, o de control de las élites (que también lo es) que un problema de conocimiento. Los gobiernos progresistas como el de Correa en Ecuador, proclives a la políticas de ordenación del territorio, están sufriendo ahora un movimiento pendular que desbarata buena parte de ellas. Estas políticas se desmontan no porque ahora resurjan valores contrarios, sino porque a los ciudadanos esas políticas no les ofrecieron nada palpable en los últimos años. Están cansados porque las tuvieron que asumir, pero el precio de la tierra sube sin cesar, la informalidad crece por doquier, etc. Gran parte de este fracaso se debe a que ni la universidad ni la administración ecuatoriana tenían suficiente conocimiento sobre las condiciones de posibilidad de los valores instrumentales de esas políticas. Los resultados son nefastos, porque como sugiere Coicaud (2002) ahora los ciudadanos han comenzado a dudar de la validez de los valores intrínsecos que impulsaron esas políticas. Ahí es donde comienza de nuevo a crecer la falta de credibilidad del gobierno y la pérdida de legitimidad. Una vez que se cae en el descrédito, ganar legitimidad es mucho más difícil.

Ahora es cuando debemos preguntarnos si los planes que tratan de alcanzar los valores intrínsecos de la vivienda asequible, del paisaje o de la protección de la naturaleza, pueden ganar legitimidad si los planificadores están confundidos con las condiciones de posibilidad de los valores instrumentales que utilizan. La confusión que existe en España o Galicia en relación a estas condiciones es menor que en países como Ecuador, pero insuficiente como hemos visto arriba para que la comunidad de planificadores gane legitimidad. La única legitimidad que tienen es la que obtienen del procedimiento legal, y es precisamente por hacer recaer prácticamente toda la legitimidad sobre procedimiento, este está sobredimensionado y se vuelve contraproducente. No logrará tener un tamaño adecuado hasta que los planificadores no ganen legitimidad. Y esto parece estar todavía lejos de lograrse. Buena parte de los planes que realizan los planificadores en España y Galicia son tan confusos que apenas pueden informar de una forma coherente decisiones político-administrativas. Así que o bien los planificadores forman rápido una auténtica comunidad de conocimiento, investigación y aprendizaje, o pronto perderán también esta legitimidad del procedimiento legal. Y entonces es cuando será realmente difícil recuperar los valores que decían defender.

El caso gallego
Galicia siempre trae peores noticias en relación a la planificación. El gobierno actual no tiene entre sus prioridades la ordenación del territorio. Después de aprobar la última Ley del Suelo, que dejaba de apostar por la coordinación las actividades sectoriales, se sigue ahora con la nueva ley de ordenación del territorio. «Que cada palo aguante su vela», es la nueva divisa de la ordenación del territorio en Galicia. Es un caldo de cultivo excelente para que la pequeña comunidad de planificadores se descoordine mucho más, pues siendo una comunidad todavía poco formada y sectorial, tenderán a ensimismarse en sus propio valores, siguiendo a pies juntillas la nueva divisa. En Galicia además el nacionalismo dota de valores a algunos de los miembros de la comunidad de planificación creando todavía más división para considerar de forma integrada las políticas sectoriales del espacio rural y urbano, lo que, añadidos a valores del socialismo utópico, hace un melange difícil de gestionar. Bajo el nuevo marco institucional la comunidad de planificadores sólo se puede desgajar todavía más. Por otra parte, la desaparición de Dalda o Rafa Crecente, que tenían una fuerte capacidad integradora y transdisciplinar, ha dejado a la comunidad de planificadores sin verdaderos referentes.

Vienen tiempos oscuros para la comunidad de planificación gallega. Es posible que el futuro próximo ahonde en su descrédito, empujada por el contexto pero también por sus propios errores. Este texto trata de ser en el fondo un revulsivo para que sigan trabajando en la formación de una comunidad de profesionales que gane legitimidad.





José María Tubío es miembro del 
Laboratorio del Territorio


Referencias

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Comisión Nacional de la Competencia (2015). Problemas de competencia en el mercado del suelo en España
Bromley, D. W. (2010). Why is public policy so hard? the excluded yet attentive citizen. In Proceedings of an OECD workshop on policy responses to societal concerns in food and agriculture (pp. 37-46).
Campbell, H., & Marshall, R. (2006). Towards justice in planning: A reappraisal. European Planning Studies, 14(2), 239-252.
Coicaud, J. M. (2002). Legitimacy and politics: a contribution to the study of political right and political responsibility. Cambridge University Press.
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Weber, M. (1978). Economy and society: An outline of interpretive sociology. Univ of California Press.
Wildavsky, A. (1973). If planning is everything, maybe it's nothing. Policy sciences, 4(2), 127-153.

As decisións na ordenación do territorio en Galicia. Quen decide e por que?


«As actuacións das distintas administracións públicas sobre o territorio galego viñéronse caracterizando pola acumulación de iniciativas carentes dun claro sentido territorial [...] A falta endémica dunha visión integradora e combinada de actuación administrativa levou a que a Xunta de Galicia […]».

Punto III do preámbulo da Lei 10/1995 de ordenación do territorio de Galicia 


Os xeógrafos Lois González e Aldrey Vázquez publicaban no 2010 un artigo cun título compartido de seguro por moitos: “El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia” [1]. Nel faciase referencia ás principais dificultades que ten a ordenación do territorio no caso galego, e que se poden resumir en dous elementos fundamentalmente: exuberancia de lexislación e falta de implantación real de boa parte da mesma. Detectar estes problemas é sen dúbida interesante, pero danos poucas indicacións para a acción. Se o obxectivo é facer reformas político-administrativas de calado na ordenación do territorio, o máis importante é preguntarse por que se produce esta diverxencia entre os obxectivos do marco legal e a implantación real. Esto explicaría realmente o que é “problemático” na ordenación do territorio en Galicia e darianos pistas de que facer. Falemos un chisco entón de a que se adicou a ordenación do territorio en Galicia.

Galicia comezou a exercer as competencias en materia de ordenación do territorio que proporcionaba o Estatuto de Autonomía a partir da aprobación da lei de Ordenación do Territorio en 1994. En primeiro lugar é interesante saber para que se utilizou esta lei, e se realmente foi capaz de resolver un dos grandes obxectivos que formulaba no preámbulo: integrar as actuacións sectoriais. A continuación cítanse os cinco instrumentos previstos e cantos se aprobaron:

1.- Directrices ordenación do territorio
-Aprobadas finalmente no 2011

2.- Plan territorial integrado 
-Plan do litoral: aprobado no 2011

3.- Programa coordinado de actuación
-Sen ningún programa aprobado explícitamente. Sen embargo a Lei de Montes douse a si mesma este título no artigo 71.3

4.- Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal
-19 plans aprobados

5.- Proxectos Sectoriais de Incidencia Supramunicipal 
-333 plans aprobados

6.- Plan de ordenación do medio físico
-Sen ningún aprobado

A día de hoxe aínda non se desenvolveron nin plans de ordenación do medio físico nin programas coordinados de actuación.  O gráfico 1 representa os tipos de plans sectoriais aprobados. Os plans sectoriais utilizáronse fundamentalmente como instrumento para amparar legalmente intervencións con frecuencia moi puntuais. Moitos destes plans non teñen moita máis entidade que a dun proxecto sectorial. Así mesmo redactáronse plans a nivel autonómico para o sector eólico, hidroeléctrico e de áreas empresariais. Algúns destes plans rexionais promoven actuacións que dificilmente se xustifican pola demanda das mesmas, como o caso do solo industrial [2]. Como veremos a continuación, os plans sectoriais parecen ser utilizados sobre todo para facilitar intervencións, habitualmente pequenas en canto a superficie, destinadas sobre todo á explotación de recursos enerxéticos. O enfoque territorial non parece ser a dominante. 
Gráfico 1. Fonte: Elaboración a partir de datos do SIOTUGA

En relación aos proxectos sectoriais, case a metade son parques eólicos. Entre estes e as hidroeléctricas suman arredor do 60% de tódolos proxectos sectoriais. Entre os equipamentos e a instalación e modificacións de liñas de alta tensión súmase outro 25%. Os parques empresariais, cun 16%, representan o maior número de proxectos sectoriais despois dos parques eólicos. 
Gráfico 2. Fonte: Elaboración a partir de datos do SIOTUGA

Á marxe da utilización algo equívoca dos instrumentos (por exemplo algúns plans sectoriais case se poderían considerar proxectos sectoriais, e viceversa), os plans e proxectos sectoriais reflicten con bastante fidelidade os intereses moi concretos de determinados sectores, moitos deles vinculados coa explotación de recursos naturais. Este é un indicador relevante para entender a quen escoita a administración na súa toma de decisións no ámbito da ordenación do territorio. A literatura académica indica que os intereses de sectores que poden obter grandes beneficios por autorizacións administrativas poden influír de forma máis persuasiva na toma de decisións de gobernos e administracións porque os beneficios que obteñen pola súa influencia son moi altos por persoa beneficiada [3]. Por exemplo, os beneficios resultantes da  aprobación dun parque eólico beneficia de forma moi directa aos accionistas da empresa que explote o parque. Sen embargo os beneficios da prevención de incendios, de controlar a edificación, etc., son moito menos evidentes por persoa, e polo tanto existen menos incentivos para tratar de influír na toma de decisións.

É precisamente no eido dos beneficios colectivos e a máis longo prazo onde a lexislación de carácter máis sectorial veu tratando de suplir, en parte, o baleiro que deixou a ordenación do territorio. Neste sentido, a lexislación en materia de usos urbanos, agroforestais e de protección medioambiental veu evolucionando de costas aos instrumentos de ordenación territorial. Cada un destes corpos lexislativos xérase dun xeito separado e ten escasa vinculación xerárquica co que debería ser un instrumento superior, ou ben porque non existe ou ben porque a administración sectorial non os recoñece como tal. 

Podemos interpretar que a debilidade e capacidade organizadora da lei 10/1995 á hora de establecer un principio de coordinación en materia de ordenación do territorio, é consecuencia sobre todo da fortaleza dunha administración sectorial que evita que as súas competencias se vexan reducidas ou cando menos afectadas. Un exemplo desta resistencia das diferentes administracións sectoriais a poñerse baixo o paraugas da ordenación do territorio é a aprobación de numerosos marcos legais dos que nunca se discutíu a dependencia xerárquica entre eles. Por exemplo, a lei 7/2008 da paisaxe prevé no seu artigo nº10 unhas directrices que, afirma a propia lei, son vinculantes para outros instrumentos de planificación sectorial.  Neste caso existen polo menos dous instrumentos que compiten por competencias. Por un lado a lei de ordenación do territorio que establece unha xerarquía entre instrumentos, e por outro unha lei de paisaxe que establece a súa propia xerarquía. O que parece un fallo do principio de coordinación que pretendía resolver a lei 10/1995, no fondo deixe libre ás administracións sectoriais para que sigan tomando as súas propias decisións. Os exemplos desta situación son numerosos. Agora mesmo estase poñendo en marcha a Estratexia de Infraestrutura Verde de Galicia, onde tamén se prevén directrices para lograr os seus obxectivos. De novo estas directrices atópanse no mesmo limbo que as directrices da paisaxe. A administración sectorial pode resistirse perfectamente a telas en consideración na súa toma de decisións. E calquera que coñeza a administración sabe que se resistirá. 

A ordenación do territorio en Galicia está sufrindo o paradoxo de ser abundante en lexislación que non termina de ser vinculante para a toma de decisións da administración, salvo a boa vontade que poidan ter os funcionarios, sempre e cando non entre en contradición coas directrices políticas. A política territorial galega estase deslizando cara escenarios parecidos ao de países latinoamericanos como Perú, onde a partir da lei Ley 30230 de 2014, prácticamente se reduciron os plans de ordenación de territorio a simples documentos de diagnóstico do medio físico, e os únicos plans que se terminan implantando de forma efectiva son os das explotacións de recursos mineiros. 

Tratando de explicar a problemática da ordenación do territorio en Galicia, non dicimos moito máis que Lois e Aldrey. O resumo é que hai moita lexislación e en que ninguén lle fai caso. Hai falta de consenso, falta de vontade política, etc. Este diagnóstico non nos leva a ningún lado, salvo a dicir que se necesita vontade política. Propoñamos unha forma de avance. Por que sucede esto? 

Existe unha tendencia global desde os anos 80 de liberalización do sector público, onde se o sector privado se incorpora como un axente máis na xestión e provisión de servizos e onde as solucións a problemas colectivos están cada vez máis orientadas ao mercado. As políticas de ordenación territorial non foron alleas a este proceso [4] [5]. Esta transformación dos sistemas político-administrativos cristalizou no que se dou en chamar desde os 80 como a Nova Administración Pública. Con este nome bautizouse o conxunto de reformas na administración que tiñan como obxectivo aumentar a súa eficiencia a través de privatizacións e incorporación de modelos de xestión do sector privado. A segunda dinámica, tamén global e que se deriva da anterior, é o aumento de postos de libre designación para altos cargos da administración que ten como consecuencia a progresiva politización da mesma [6]. Este dinámica tamén é visible en Galicia*. Estas dúas dinámicas son globais e están afectando aos sistemas político-administrativos de tódolos países do mundo. Convén sinalar dous aspectos relevantes. En primeiro lugar, son altamente contraditorias entre si. Nótese que se dá unha liberalización do sector público ao mesmo tempo que a súa politización. En segundo lugar, aínda que a tendencia existe en tódolos países, o grado de intensidade e os seus efectos non son para nada similares en tódolos lugares. Parece entón que existen condicións que fan que determinadas administracións sexan máis sensibles a funcionar peor neste novo marco. Por que? Que problemas poden xerar estas tendencias para que unha administración se volva ineficaz e incoherente nas súas prácticas en relación aos obxectivos que se lles marca desde instancias superiores?

As dinámicas comentadas arriba axudan a crear o caldo de cultivo para que se dea o problema do axente-principal. Este problema orixínase cando un determinado actor, coñecido habitualmente como principal, depende da acción, natureza, crenzas, moral ou intereses doutro actor denominado axente, sobre o cal o principal non ten perfecta información. Algúns autores interpretan a politización da administración, que sería o axente neste caso, como o resultado da competencia polo seu control de dous principais, o parlamento e o executivo [7]. Os dous principais teñen horizontes políticos diferentes. O do parlamento é máis longo e estrutural e obedece a intereses de carácter máis colectivo, mentres que o do executivo é máis curto e está asociado aos períodos electorais. Pódese entender a sobreprodución de lexislación como o resultado da competencia, de intereses dispares e que son incoherentes entre si, polo control da administración. As divisións sectoriais non fan máis que agravar a competencia por este control, na medida en que a pugna entre sectores da administración ten como obxectivo gañar competencias, recursos e poder de decisión para satisfacer as necesidades de grupos de interese. 

Existen condicións que agravan esta situación. Se as asimetrías de coñecemento e información son máis acusadas entre un dos principais e os axentes (estes últimos sempre soen ter moita máis información), e os axentes dispoñen esta información de forma selectiva a un dos principais, redúcese a capacidade de acción do que non ten o coñecementos suficiente. Imaxinemos o contexto de axentes que están politizados. É evidente que estes tenderán a ofrecerlle mellor información ao executivo antes que o lexislativo. Por exemplo, sabemos que nas comisións parlamentarias non se utiliza toda a información que ten a administración para acordar políticas de xestión e ordenación territorial. Neste contexto é máis fácil que a administración sirva aos grupos de interese antes que ao propio parlamento [7]. Pero como nesta situación os problemas colectivos non cesan, os principais vense obrigados a xerar máis lexislación e adicar máis recursos para solucionalos. Léase a lexislación e recursos adicados ao control e prevención de incendios como un exemplo desto. 

Como podemos afondar en todas estas cuestións? Que vías seguir? Hai moito escrito e moita literatura que pode ser útil para comprender mellor estes problemas. Xa en 1947 Herbert A. Simon publicou a súa tese “Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization” [8]. Simon identificaba 5 mecanismos de influencia nas organizacións que afectan á toma de decisións: 1) autoridade; 2) comunicación; 3) adestramento; 4) eficiencia e finalmente 5) grado de identificación cos obxectivos da organización. Sinala a este último como un dos máis importantes na toma de decisión dunha organización, sexa pública ou privada. Os tomadores de decisión deciden ademais utilizando feitos e valores que a miúdo non son completamente coñecidos polos superiores. Os traballos de Simon e de autores posteriores elaboran un marco conceptual e metodolóxico para a comprensión da toma de decisións reais (non as que deberían ser, senón as “reais”) dentro da administración. A economía institucional e de comportamento (institutional and behavioural economics), ademais da economía política (political economy) tamén achegan unha serie de conceptos útiles para a compresión do problema territorial. A pesar de que hai moito coñecemento acumulado, este non parece ser utilizado pola universidade para comprender mellor a problemática da ordenación do territorio. Dá a impresión de que a universidade da península xa o entende todo desde hai tempo, incluídos os criterios cos que a administración debería tomar decisións. Que non se faga con eses criterios, a universidade non soe entendelo como un desafío investigador, senón que o resolve con expresións vagas como falta de vontade política ou similares. 

Como tal vez non sexa así, con estas ideas pretendemos situar unha serie de camiños dunha posible axenda investigadora e avanzar así na compresión dos problemas territoriais, que traten de ir máis alá de análises simplistas e que non achegan razóns valiosas para a acción. Desde a universidade a cooperación interdisciplinar debería ser esencial para avanzar nesta axenda de investigación. Disciplinas como a xeografía, o dereito, a economía, a socioloxía, a enxeñería, etc., están obrigadas a traballar de forma colaborativa para botar luz sobre as dificultades que ten a ordenación territorial. Sen embargo, a universidade galega, e en xeral a española, parece ter moitas dificultades para lograr espazos de colaboración multidisciplinar. A universidade como organización dá a impresión de ser tan sectorial como a administración. Comprende con demasiada frecuencia a xeración de coñecemento como xustificación de visións sectoriais. Non debería de estrañarnos se os problemas da universidade non se diferencian moito dos da administración. Ámbalas dúas organizacións forman parte dun sistema político-administrativo defectuoso e incoherente. Pero debería preocuparnos. Na universidade fórmanse os cadros administrativos e créanse as visións corporativistas que terminan por cementar as primeiras barreiras para calquera tipo de integración. Levamos moito tempo nesta situación. Xa nos anos 30, Ortega e Gasset demandaba en La misión de la Universidad máis “talento integrador”. Seguimos esperando.


José María Tubío é membro do Laboratorio do Territorio

*Algúns datos sobre a politización da administración en Galicia: http://calidonia.eu/2014/07/15/minaria-texto-dog-postos-libre-designacion/ 


Referencias

[1] Lois González, R. C., & Aldrey Vázquez, J. A. (2010). El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia. Cuadernos Geográficos, (47).

[2] http://terraeterritorio.blogspot.com.es/2017/09/solo-industrial-baleiro-en-galicia.html

[3] Laffont, J. J., & Tirole, J. (1991). The politics of government decision-making: A theory of regulatory capture. The quarterly journal of economics, 106(4), 1089-1127.

[4] Sager, T. (2011). Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990–2010. Progress in planning, 76(4), 147-199.

[5] Waterhout, B., Othengrafen, F., & Sykes, O. (2013). Neo-liberalization processes and spatial planning in France, Germany, and the Netherlands: An exploration. Planning Practice & Research, 28(1), 141-159.

[6] Guy Peters, B., & Pierre, J. (2004). Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. A Quest for Control.

[7] Spiller, P. T., & Urbiztondo, S. (1994). Political appointees vs. career civil servants: A multiple principals theory of political bureaucracies. European Journal of Political Economy, 10(3), 465-497.

[8] Simon, H. A. 1947. Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations.

Análise da oferta de terras agrarias: as actitudes dos propietarios

‘Os lumes son o síntoma dun territorio enfermo’ é unha das metáforas que se utilizan na anterior entrada deste blog, que procura abordar o problema dos lumes –un problema perverso- dende unha perspectiva ampla, buscando as súas causas últimas en dinámicas territoriais de gran calado e complexidade. Unha desas dinámicas é o despoboamento do rural e o abandono da actividade agraria. En moitos casos o abandono de terras é consecuencia case inmediata. Porén, as propiedades fican no seu sitio mesmo que as persoas propietarias marchen e aínda que as persoas herdeiras vivan moi lonxe. Que acontece con esas terras? Que pensan os seus titulares? Respostar a esa pregunta tamén é fundamental para diagnosticar cal é a enfermidade do territorio. O traballo de Martina Fernández Campo, Master en Xestión Sostible da Terra e do Territorio, avanza nesa dirección. A continuación unhas pinceladas.


Análise da oferta de terras agrarias: as actitudes dos propietarios 
(Martina Fernández Campo)

De todos é coñecido que a utilización da terra en Galicia cambiou de xeito moi importante nos últimos decenios; o éxodo do rural, a especialización produtiva do sector agrícola-gandeiro e do forestal, e os procesos de urbanización, propiciaron que atopemos simultaneamente terras sometidas a unha forte presión e outras áreas con un grado importante de abandono.

Centrándonos nestas últimas, resulta incomprensible, que esa superficie agrícola abandonada, en moitos casos con moi boa aptitude para a produción agraria, non se transfira a outras explotacións, senón que permanece abandonada, ou ben se destine a outras actividades (forestal e /ou urbanización fundamentalmente), incluso existindo demanda por parte das explotacións agrarias. Por tanto estamos ante un paradoxo, onde existindo demanda e oferta de terras, a mobilidade non se chega a producir. Isto reflicte a existencia dunha serie de obstáculos tanto do lado da demanda como da oferta que os mecanismos do mercado non foron quen de resolver no territorio galego.

En 2016 nace un proxecto piloto denominado MobilizaTe, que ten como obxectivo mobilizar terras con boa aptitude agraria en estado de abandono no Val de Lemos. A modo de resumo, o proxecto centrouse inicialmente en identificar terras abandonadas na comarca con boa aptitude agraria. Unha vez constatada a súa existencia, realizouse un traballo de campo para corroborar (tal como facían pensar estudios previos) a existencia de demanda real para esas superficies.  Rematada esta fase con resultados positivos (existencia de demanda), cumpría analizar os impedimentos á mobilidade desas terras, e nesa labor se centrou este traballo, concretamente en  caracterizar a oferta potencial:  persoas propietarias de terras abandonadas, a partir da análise da súa percepción e actitude.

Seguindo referencias como a de Van der Ploeg [1] en relación aos estilos de agricultura ou como a de Soliva [2] coa construcións de narrativas ou discursos da sociedade, buscouse identificar unha tipoloxía ou estilo de propietarios baseada na construción de patróns ou tipos ideais que responden a unha serie características e pensamentos comúns. Para conseguir este obxectivo realizouse unha serie de entrevistas a donos de terras actualmente abandonadas dos concellos de Bóveda e Monforte de Lemos. Iso permitiu establecer unha clasificación inicial que divide aos propietarios en dous grandes grupos en función da residencia na comarca ou fora dela: os propietarios non absentistas e absentistas.

Terra agrícola abandonada no municipio de Bóveda.
Dentro dos propietarios non absentistas podemos diferenciar entre o propietario que se adica profesionalmente á agricultura, aquel que se adica a tempo parcial e aquel que traballa ou traballou noutro sector. O propietario agricultor posúe terras en propiedade (herdadas e mercadas) e en alugueiro; só  ten abandonadas aquelas cuxo tamaño e accesos  dificultan ou impiden a mecanización. O propietario que se adica á agricultura a tempo parcial adquire as terras por herdanza e tamén por compra, traballa unha pequena porcentaxe da propiedade, e ten alugadas as parcelas con demanda; como no caso anterior só ten abandonada aquela que non ten demanda debido ao seu reducido tamaño. Por último, o propietario que se adica ou adicou a outro sector posúe terras en propiedade obtidas só por herdanza, tendo arrendadas as de maiores dimensións, mentres que o resto atópase en abandono manifestando a súa vontade a vender sempre e cando reciban un “bo prezo” (intuíndose un prezo elevado).

Por outra banda, o propietario absentista correspóndese con persoas non residentes na comarca (emigrantes), que posúen terras recibidas por herdanza maioritariamente en estado de abandono. Dentro desta tipoloxía podemos diferenciar entre os propietarios con vínculo, que manteñen contacto co lugar de orixe (por motivos recreativos e/ou familiares) e que se mostra disposto a vender sempre e cando sexa por un prezo razoable, e os propietarios sen vínculo, que queren desfacerse da propiedade herdada a a para os que o prezo de venda non é un aspecto tan determinante.

Este primeira clasificación de propietarios de terras abandonadas permite unha aproximación ós motivos do abandono, ó sentir dos propietarios en relación coas súas terras, fundamentalmente en función do seu lugar de residencia e do seu vínculo coa actividade agrícola ou gandeira. Un punto de partida para reflexionar  e combater ós obstáculos que frean a mobilidade da terra, non só no Val de Lemos, senón en todo o territorio galego. Paralelamente o traballo veu a reforzar as conclusións doutros estudos [3] que teñen identificado obstáculos como o sentimento de apego, a terra como un refuxio, problemas de herdanza ou copropiedade e inseguridade nos arrendamentos, tamén detectados na análise das entrevistas realizadas, e vinculados a esa clasificación (ex: a percepción do apego a terra é diferente entre unha tipoloxía e outra de propietario).  

Para finalizar, compre destacar que todos os propietarios se amosaban dispostos a por en aluguer as súas terras, nalgúns casos mesmo en permutalas, para acadar a súa posta en produción. Porén, maioritariamente descartaban vendelas. Ademais telas en abandono actualmente non lles supón (segundo manifestan) ningún custo. Así pois máis aló do que cada un teña en mente, “os seus escenarios de futuro ideais”, moi vinculados a esa clasificación de propietarios, pódese concluír que a mobilidade da terra vese dificultada por outros elementos asociados ás particularidades da estrutura da propiedade. Á pasividade na aplicación do réxime de sancións asociados a posesión da terra en abandono (falamos de zonas de regadío e de concentración parcelaria), ou incluso a falla de cargas fiscais que permiten ao propietario manter as súas parcelas en estado de abandono sen ningún custo. Non obstante, os indicios apuntan a que existiría boa acollida de propostas de revitalización produtiva agraria se estes permitisen manter, con carácter xeral, a propiedade das terras aos actuais titulares.

(Este traballo desenvolveuse no marco do proxecto 'Mobilización produtiva de terras no Val de Lemos', resultado dun convenio de colaboración entre a Fundación Juana de Vega e a USC -a través do Laboratorio do Territorio-, e financiado pola propia Fundación).

Referencias
[1] van der Ploeg, J.D. 2010. Farming styles research: the state of the art. Ponencia presentada en el Workshop “Historicising farming styles”, octubre. Melk.

[2] Soliva, R. 2007. Landscape stories: Using ideal type narratives as a heuristic device in rural studies. Journal of Rural Studies, 23: 62-74.


[3] Vila García, D., Corbelle Rico, E., Ónega López, F. 2016. Demanda e oferta de terras nas explotacións gandeiras: Quen da máis? Estudo de caso nos concellos de Castoverde e Baleira (Lugo). En: Fra Paleo, U., López González, F.J. (eds.). Territorios a exame III: Análise comparada da xestión territorial. Servizo de Publicacións e Intercambio Científico, Universidade de Santiago de Compostela.