.png)
As decisións na ordenación do territorio en Galicia. Quen decide e por que?
«As actuacións das distintas administracións públicas sobre o territorio galego viñéronse caracterizando pola acumulación de iniciativas carentes dun claro sentido territorial [...] A falta endémica dunha visión integradora e combinada de actuación administrativa levou a que a Xunta de Galicia […]».
Punto III do preámbulo da Lei 10/1995 de ordenación do territorio de Galicia
Os xeógrafos Lois González e Aldrey Vázquez publicaban no 2010 un artigo cun título compartido de seguro por moitos: “El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia” [1]. Nel faciase referencia ás principais dificultades que ten a ordenación do territorio no caso galego, e que se poden resumir en dous elementos fundamentalmente: exuberancia de lexislación e falta de implantación real de boa parte da mesma. Detectar estes problemas é sen dúbida interesante, pero danos poucas indicacións para a acción. Se o obxectivo é facer reformas político-administrativas de calado na ordenación do territorio, o máis importante é preguntarse por que se produce esta diverxencia entre os obxectivos do marco legal e a implantación real. Esto explicaría realmente o que é “problemático” na ordenación do territorio en Galicia e darianos pistas de que facer. Falemos un chisco entón de a que se adicou a ordenación do territorio en Galicia.
Galicia comezou a exercer as competencias en materia de ordenación do territorio que proporcionaba o Estatuto de Autonomía a partir da aprobación da lei de Ordenación do Territorio en 1994. En primeiro lugar é interesante saber para que se utilizou esta lei, e se realmente foi capaz de resolver un dos grandes obxectivos que formulaba no preámbulo: integrar as actuacións sectoriais. A continuación cítanse os cinco instrumentos previstos e cantos se aprobaron:
1.- Directrices ordenación do territorio
-Aprobadas finalmente no 2011
2.- Plan territorial integrado
-Plan do litoral: aprobado no 2011
3.- Programa coordinado de actuación
-Sen ningún programa aprobado explícitamente. Sen embargo a Lei de Montes douse a si mesma este título no artigo 71.3
4.- Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal
-19 plans aprobados
5.- Proxectos Sectoriais de Incidencia Supramunicipal
-333 plans aprobados
6.- Plan de ordenación do medio físico
-Sen ningún aprobado
A día de hoxe aínda non se desenvolveron nin plans de ordenación do medio físico nin programas coordinados de actuación. O gráfico 1 representa os tipos de plans sectoriais aprobados. Os plans sectoriais utilizáronse fundamentalmente como instrumento para amparar legalmente intervencións con frecuencia moi puntuais. Moitos destes plans non teñen moita máis entidade que a dun proxecto sectorial. Así mesmo redactáronse plans a nivel autonómico para o sector eólico, hidroeléctrico e de áreas empresariais. Algúns destes plans rexionais promoven actuacións que dificilmente se xustifican pola demanda das mesmas, como o caso do solo industrial [2]. Como veremos a continuación, os plans sectoriais parecen ser utilizados sobre todo para facilitar intervencións, habitualmente pequenas en canto a superficie, destinadas sobre todo á explotación de recursos enerxéticos. O enfoque territorial non parece ser a dominante.
Gráfico 1. Fonte: Elaboración a partir de datos do SIOTUGA
En relación aos proxectos sectoriais, case a metade son parques eólicos. Entre estes e as hidroeléctricas suman arredor do 60% de tódolos proxectos sectoriais. Entre os equipamentos e a instalación e modificacións de liñas de alta tensión súmase outro 25%. Os parques empresariais, cun 16%, representan o maior número de proxectos sectoriais despois dos parques eólicos.
Gráfico 2. Fonte: Elaboración a partir de datos do SIOTUGA
Á marxe da utilización algo equívoca dos instrumentos (por exemplo algúns plans sectoriais case se poderían considerar proxectos sectoriais, e viceversa), os plans e proxectos sectoriais reflicten con bastante fidelidade os intereses moi concretos de determinados sectores, moitos deles vinculados coa explotación de recursos naturais. Este é un indicador relevante para entender a quen escoita a administración na súa toma de decisións no ámbito da ordenación do territorio. A literatura académica indica que os intereses de sectores que poden obter grandes beneficios por autorizacións administrativas poden influír de forma máis persuasiva na toma de decisións de gobernos e administracións porque os beneficios que obteñen pola súa influencia son moi altos por persoa beneficiada [3]. Por exemplo, os beneficios resultantes da aprobación dun parque eólico beneficia de forma moi directa aos accionistas da empresa que explote o parque. Sen embargo os beneficios da prevención de incendios, de controlar a edificación, etc., son moito menos evidentes por persoa, e polo tanto existen menos incentivos para tratar de influír na toma de decisións.
É precisamente no eido dos beneficios colectivos e a máis longo prazo onde a lexislación de carácter máis sectorial veu tratando de suplir, en parte, o baleiro que deixou a ordenación do territorio. Neste sentido, a lexislación en materia de usos urbanos, agroforestais e de protección medioambiental veu evolucionando de costas aos instrumentos de ordenación territorial. Cada un destes corpos lexislativos xérase dun xeito separado e ten escasa vinculación xerárquica co que debería ser un instrumento superior, ou ben porque non existe ou ben porque a administración sectorial non os recoñece como tal.
Podemos interpretar que a debilidade e capacidade organizadora da lei 10/1995 á hora de establecer un principio de coordinación en materia de ordenación do territorio, é consecuencia sobre todo da fortaleza dunha administración sectorial que evita que as súas competencias se vexan reducidas ou cando menos afectadas. Un exemplo desta resistencia das diferentes administracións sectoriais a poñerse baixo o paraugas da ordenación do territorio é a aprobación de numerosos marcos legais dos que nunca se discutíu a dependencia xerárquica entre eles. Por exemplo, a lei 7/2008 da paisaxe prevé no seu artigo nº10 unhas directrices que, afirma a propia lei, son vinculantes para outros instrumentos de planificación sectorial. Neste caso existen polo menos dous instrumentos que compiten por competencias. Por un lado a lei de ordenación do territorio que establece unha xerarquía entre instrumentos, e por outro unha lei de paisaxe que establece a súa propia xerarquía. O que parece un fallo do principio de coordinación que pretendía resolver a lei 10/1995, no fondo deixe libre ás administracións sectoriais para que sigan tomando as súas propias decisións. Os exemplos desta situación son numerosos. Agora mesmo estase poñendo en marcha a Estratexia de Infraestrutura Verde de Galicia, onde tamén se prevén directrices para lograr os seus obxectivos. De novo estas directrices atópanse no mesmo limbo que as directrices da paisaxe. A administración sectorial pode resistirse perfectamente a telas en consideración na súa toma de decisións. E calquera que coñeza a administración sabe que se resistirá.
A ordenación do territorio en Galicia está sufrindo o paradoxo de ser abundante en lexislación que non termina de ser vinculante para a toma de decisións da administración, salvo a boa vontade que poidan ter os funcionarios, sempre e cando non entre en contradición coas directrices políticas. A política territorial galega estase deslizando cara escenarios parecidos ao de países latinoamericanos como Perú, onde a partir da lei Ley 30230 de 2014, prácticamente se reduciron os plans de ordenación de territorio a simples documentos de diagnóstico do medio físico, e os únicos plans que se terminan implantando de forma efectiva son os das explotacións de recursos mineiros.
Tratando de explicar a problemática da ordenación do territorio en Galicia, non dicimos moito máis que Lois e Aldrey. O resumo é que hai moita lexislación e en que ninguén lle fai caso. Hai falta de consenso, falta de vontade política, etc. Este diagnóstico non nos leva a ningún lado, salvo a dicir que se necesita vontade política. Propoñamos unha forma de avance. Por que sucede esto?
Existe unha tendencia global desde os anos 80 de liberalización do sector público, onde se o sector privado se incorpora como un axente máis na xestión e provisión de servizos e onde as solucións a problemas colectivos están cada vez máis orientadas ao mercado. As políticas de ordenación territorial non foron alleas a este proceso [4] [5]. Esta transformación dos sistemas político-administrativos cristalizou no que se dou en chamar desde os 80 como a Nova Administración Pública. Con este nome bautizouse o conxunto de reformas na administración que tiñan como obxectivo aumentar a súa eficiencia a través de privatizacións e incorporación de modelos de xestión do sector privado. A segunda dinámica, tamén global e que se deriva da anterior, é o aumento de postos de libre designación para altos cargos da administración que ten como consecuencia a progresiva politización da mesma [6]. Este dinámica tamén é visible en Galicia*. Estas dúas dinámicas son globais e están afectando aos sistemas político-administrativos de tódolos países do mundo. Convén sinalar dous aspectos relevantes. En primeiro lugar, son altamente contraditorias entre si. Nótese que se dá unha liberalización do sector público ao mesmo tempo que a súa politización. En segundo lugar, aínda que a tendencia existe en tódolos países, o grado de intensidade e os seus efectos non son para nada similares en tódolos lugares. Parece entón que existen condicións que fan que determinadas administracións sexan máis sensibles a funcionar peor neste novo marco. Por que? Que problemas poden xerar estas tendencias para que unha administración se volva ineficaz e incoherente nas súas prácticas en relación aos obxectivos que se lles marca desde instancias superiores?
As dinámicas comentadas arriba axudan a crear o caldo de cultivo para que se dea o problema do axente-principal. Este problema orixínase cando un determinado actor, coñecido habitualmente como principal, depende da acción, natureza, crenzas, moral ou intereses doutro actor denominado axente, sobre o cal o principal non ten perfecta información. Algúns autores interpretan a politización da administración, que sería o axente neste caso, como o resultado da competencia polo seu control de dous principais, o parlamento e o executivo [7]. Os dous principais teñen horizontes políticos diferentes. O do parlamento é máis longo e estrutural e obedece a intereses de carácter máis colectivo, mentres que o do executivo é máis curto e está asociado aos períodos electorais. Pódese entender a sobreprodución de lexislación como o resultado da competencia, de intereses dispares e que son incoherentes entre si, polo control da administración. As divisións sectoriais non fan máis que agravar a competencia por este control, na medida en que a pugna entre sectores da administración ten como obxectivo gañar competencias, recursos e poder de decisión para satisfacer as necesidades de grupos de interese.
Existen condicións que agravan esta situación. Se as asimetrías de coñecemento e información son máis acusadas entre un dos principais e os axentes (estes últimos sempre soen ter moita máis información), e os axentes dispoñen esta información de forma selectiva a un dos principais, redúcese a capacidade de acción do que non ten o coñecementos suficiente. Imaxinemos o contexto de axentes que están politizados. É evidente que estes tenderán a ofrecerlle mellor información ao executivo antes que o lexislativo. Por exemplo, sabemos que nas comisións parlamentarias non se utiliza toda a información que ten a administración para acordar políticas de xestión e ordenación territorial. Neste contexto é máis fácil que a administración sirva aos grupos de interese antes que ao propio parlamento [7]. Pero como nesta situación os problemas colectivos non cesan, os principais vense obrigados a xerar máis lexislación e adicar máis recursos para solucionalos. Léase a lexislación e recursos adicados ao control e prevención de incendios como un exemplo desto.
Como podemos afondar en todas estas cuestións? Que vías seguir? Hai moito escrito e moita literatura que pode ser útil para comprender mellor estes problemas. Xa en 1947 Herbert A. Simon publicou a súa tese “Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization” [8]. Simon identificaba 5 mecanismos de influencia nas organizacións que afectan á toma de decisións: 1) autoridade; 2) comunicación; 3) adestramento; 4) eficiencia e finalmente 5) grado de identificación cos obxectivos da organización. Sinala a este último como un dos máis importantes na toma de decisión dunha organización, sexa pública ou privada. Os tomadores de decisión deciden ademais utilizando feitos e valores que a miúdo non son completamente coñecidos polos superiores. Os traballos de Simon e de autores posteriores elaboran un marco conceptual e metodolóxico para a comprensión da toma de decisións reais (non as que deberían ser, senón as “reais”) dentro da administración. A economía institucional e de comportamento (institutional and behavioural economics), ademais da economía política (political economy) tamén achegan unha serie de conceptos útiles para a compresión do problema territorial. A pesar de que hai moito coñecemento acumulado, este non parece ser utilizado pola universidade para comprender mellor a problemática da ordenación do territorio. Dá a impresión de que a universidade da península xa o entende todo desde hai tempo, incluídos os criterios cos que a administración debería tomar decisións. Que non se faga con eses criterios, a universidade non soe entendelo como un desafío investigador, senón que o resolve con expresións vagas como falta de vontade política ou similares.
Como tal vez non sexa así, con estas ideas pretendemos situar unha serie de camiños dunha posible axenda investigadora e avanzar así na compresión dos problemas territoriais, que traten de ir máis alá de análises simplistas e que non achegan razóns valiosas para a acción. Desde a universidade a cooperación interdisciplinar debería ser esencial para avanzar nesta axenda de investigación. Disciplinas como a xeografía, o dereito, a economía, a socioloxía, a enxeñería, etc., están obrigadas a traballar de forma colaborativa para botar luz sobre as dificultades que ten a ordenación territorial. Sen embargo, a universidade galega, e en xeral a española, parece ter moitas dificultades para lograr espazos de colaboración multidisciplinar. A universidade como organización dá a impresión de ser tan sectorial como a administración. Comprende con demasiada frecuencia a xeración de coñecemento como xustificación de visións sectoriais. Non debería de estrañarnos se os problemas da universidade non se diferencian moito dos da administración. Ámbalas dúas organizacións forman parte dun sistema político-administrativo defectuoso e incoherente. Pero debería preocuparnos. Na universidade fórmanse os cadros administrativos e créanse as visións corporativistas que terminan por cementar as primeiras barreiras para calquera tipo de integración. Levamos moito tempo nesta situación. Xa nos anos 30, Ortega e Gasset demandaba en La misión de la Universidad máis “talento integrador”. Seguimos esperando.
José María Tubío é membro do Laboratorio do Territorio
*Algúns datos sobre a politización da administración en Galicia: http://calidonia.eu/2014/07/15/minaria-texto-dog-postos-libre-designacion/
Referencias
[1] Lois González, R. C., & Aldrey Vázquez, J. A. (2010). El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia. Cuadernos Geográficos, (47).
[2] http://terraeterritorio.blogspot.com.es/2017/09/solo-industrial-baleiro-en-galicia.html
[3] Laffont, J. J., & Tirole, J. (1991). The politics of government decision-making: A theory of regulatory capture. The quarterly journal of economics, 106(4), 1089-1127.
[4] Sager, T. (2011). Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990–2010. Progress in planning, 76(4), 147-199.
[5] Waterhout, B., Othengrafen, F., & Sykes, O. (2013). Neo-liberalization processes and spatial planning in France, Germany, and the Netherlands: An exploration. Planning Practice & Research, 28(1), 141-159.
[6] Guy Peters, B., & Pierre, J. (2004). Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. A Quest for Control.
[7] Spiller, P. T., & Urbiztondo, S. (1994). Political appointees vs. career civil servants: A multiple principals theory of political bureaucracies. European Journal of Political Economy, 10(3), 465-497.
[8] Simon, H. A. 1947. Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations.
0 comentarios: