.png)
Solo industrial baleiro en Galicia. Enchendo o futuro?*
Cremos
necesario afondar neste aparente paradoxo, pois a planificación do
solo industrial resulta relevante polas implicacións na
transformación do territorio e o desenvolvemento de actividades
económicas do sector industrial. Os solos industriais galegos foron
desenvoltos na súa maioría pola administración pública,
concretamente a autonómica. Nun primeiro período ata principios dos
anos 90 foron promovidos pola Entidade Pública Empresarial de Solo
(SEPES) e a Sociedade Industrial de Galicia (SIGALSA). Trala
aprobación do primeiro Plan de Solo empresarial de Galicia no ano
1991, o SEPES desenvolveu solo na periferia das cidades, e o
Instituto Galego de Vivenda e Solo (IGVS) na costa e no interior. A
planificación do solo dende administración autonómica continuou co
Plan de Reactivación Económica de Galicia (2003) do goberno de
España e co Plan Sectorial de Solo Empresarial de Galicia (2004)
modificado polo Plan Galiza Suma (2005) que despois do afundimento do
Prestige tiñan como obxectivo unha maior racionalización do solo.
En 2010 a Xunta de Galicia iniciou a elaboración do Plan Sectorial
de Ordenación de Áreas Empresariais na Comunidade
Autónoma de Galicia (PSOAEG), aprobado en 2014.
A pesar
da existencia das mencionadas políticas e planificación pública,
en Galicia a proporción de solo executado e ofertado terminou por
desbordar as previsións inicias de demanda de solo realizadas pola
propia administración promotora. A Consellería de Vivenda e Solo
estimaba a demanda de solo produtivo para o período 2006-2015 en
3429 ha para un escenario de mínimo, e en 4637 ha para un escenario
máximo (Vence et al., 2007). O que terminou sucedendo segundo os
datos proporcionados polo Ministerio de Fomento a través do Sistema
de Información do Solo en España (SIOSE), foi a clasificación de
6900 ha de superficie bruta de solo catalogados como “polígono
ordenados”. A cantidade de solo existente supera amplamente o
escenario máximo previsto pola Consellería de Vivenda e Solo, e
desvela ao mesmo tempo a existencia dunha alta proporción de solo
sen edificar: aproximadamente a metade dos polígonos galegos contan
cunha ocupación inferior ao 50%, dos que 1500 ha brutas corresponden
a unha ocupación nula.
A
situación actual do desenvolvemento dos polígonos industriais
pódese observar na seguinte táboa:
Dos
polígonos industriais que agora mesmos están finalizados, as
porcentaxes de ocupación por organismo promotor móstranse na
seguinte táboa:
O
número de parcelas baleiras pódese observación na táboa a
continuación:
As
diferentes porcentaxes de superficie baleira ente administración
autonómica e a estatal ten que ver en parte co feito de que as
estatais son máis antigas e tiveron máis tempo a ocuparse.
Por que
se produce mais solo industrial do que se ocupa?
A conclusión á que
chega o traballo despois de analizar os datos, revisar a literatura
internacional sobre a materia e entrevistar os principais actores
involucrados no proceso de clasificación, desenvolvemento e compra
de solo industrial, son bastante unívocas. Os resultados obtidos na
análise dos polígonos amosan como o 43% dos municipios galegos
contan con polígonos industriais o que conxuntamente ás políticas
levadas a cabo na Comunidade Autónoma suxire a existencia de
criterios xeográficos na distribución
territorial á hora de crear solo industrial. No seguinte mapa
obsérvase con suficiente claridade a dispersións de polígonos
industriais asociados ás principais infraestruturas de transporte.
A
lóxica de desenvolvemento é clara. A construción de vías de
comunicación é a condición necesaria para que un promotor vexa
unha oportunidade para fomentar solo industrial. O solo industrial
baleiro soe ter acceso a vías de comunicación, e está á espera. É
evidente que a sobreoferta de solo industrial se debe a que existen máis
motivos que o de satisfacer unha demanda. No caso dos concellos un
destes motivos é a crenza que leva a vincular a existencia de solo industrial co desenvolvemento
económico. No caso da promoción autonómica, baixo a presión a
miúdo dos concellos, preséntase como motivo a creación de solo
industrial dispoñible de forma inmediata co obxecto de cubrir o
custe de oportunidade que supón a súa carencia no caso de que unha
empresa se quixera implantar nunha determinada localización. Deste
xeito, o funcionamento mediante a existencia dunha bolsa de solo
baleiro dispoñible presentase como mecanismo de resposta, e esta é
dimensionada segundo o PSAEG de acordo ás vendas de solo producidas
durante o boom inmobiliario, dando lugar a unha situación de
sobreoferta.
Ademais
a existencia desta bolsa de solo baleiro dispoñible a prezos
accesibles fomenta que ás empresas lles resulte máis atractivo a
compra de solo baleiro que a reinversión no patrimonio existente, o
que conxuntamente aos intereses dos concellos en xerar postos de
traballo, recadación, e aumento de poboación, desemboca na creación
de solo industrial nos municipios para atraer actividade económica e
sitúaos nunha situación de competencia entre eles, algo que sucede
con frecuencia cando as entidades administrativas se comportan como
empresas suministrando servizos ou produtos (Tønnesen, 2015). Os
empresarios son sensibles, aínda que menos do que pensan os
promotores, ás facilidades dadas para adquirir solo. Esto leva a que
incluso exista competencia entre a promoción autonómica e a
municipal na oferta de solo.
A pesar
da existencia de instrumentos que regulen a subministración e
características do solo industrial, sóese dar unha situación
definida por Ploegmakers et al. (2013) como 'a quest for control',
onde cada axente, cada territorio ou cada concello, trata ofertar e
atraer actividade de acordo as súas aspiracións. O solo baleiro é
consecuencia das accións e políticas levadas a cabo, onde os
promotores compiten por capturar un escaso capital móbil a base de
clasificar e producir solo industrial (Molotch, 1976). As parcelas
baleiras non son tanto espazos en espera que agardan accións humanas,
senón que representan máis que nada intereses en competencia.
Consecuencias
e recomendacións políticas
E
produtivo socialmente todo o esforzo na sobreprodución de solo
industrial? Esto necesita unha reflexión. Nos Países Baixos, un
estudio de Louw et al. (2012) indica que un subministro excesivo de
solo industrial reduce a produtividade espacial das industrias no seu
emprazamento, e sen embargo unha posible redución do subministro
incrementa a produtividade neses solos. É dicir, cando existe menos
solo dispoñible, as empresas intensifican o uso do solo tratando de
acomodar as súas
necesidades ao dispoñible, e no caso de existir unha grande oferta,
tenden a consumir mais solo do que precisan. Isto contradí aos
modelos seguidos de planificación nos que se parte da idea de que
o desenvolvemento económico implica un alto subministro constante,
como apuntan as opinións recollidas nas entrevistas. Non quere dicir
que non sexa necesario ofertar solo, senón que a existencia dunha
alta oferta xa non inflúe na produtividade, e que a simple
existencia de solo baleiro non é suficiente para que sexa ocupado e
polo tanto o desenvolvemento económico non depende so da existencia
de solo. Isto é relevante xa que o concepto de produtividade
espacial xa non xustifica unha alta produción xa que as empresas non
ocupan o solo simplemente polo feito de estar dispoñible, o cal leva
á existencia dunha alta proporción de solo baleiro e traslada a o
debate ao uso
eficiente do territorio.
En
Galicia existen autores que sinalan ademais a existencia de políticas
que fomentan a sobreprodución de solo. González Laxe et. al. (2014)
destaca que a forte expansión de solo industrial experimentada en
Galicia dende 1991 levaba asociada unha importante dispersión
territorial, que tiña por obxectivo crear unha rede de parques
industriais e polígonos que garantiran un
desenvolvemento territorial equilibrado en termos de distribución
espacial. Hoxe existen 135 municipios dos 314 totais con polígonos
industriais e 1448 ha de solo baleiro. Consecuencia desta política,
destaca grande a proporción das actuacións anunciadas no programa
de Reactivación Económica de Galicia proposto trala catástrofe do
Prestige que están paralizadas ou teñen case toda a súa
superficie baleira.
Nos
Países Baixos, o Social Economic Council of the Netherlands (SER)
creou unha directriz que condicionaba á nova demanda de solo
industrial ao seu acomodo na medida do posible redesenvolvendo solos
vacantes ou intensificando os solos existentes. Tan so nos casos en
que ámbalas dúas situacións resultaran inapropiadas
desenvolveríanse solos novos. No caso galego, as políticas
apostaron pola creación de novo solo sen abordar o tecido industrial
existente e non impediron a dispersión. As DOT non definen
determinacións que aborden a reconversión ou xestión do patrimonio
industrial construído en desuso ou infrautilizado fronte a novos
desenvolvementos, e esta situación contribúe á creación dunha
bolsa de solo vacante ao mesmo tempo que unha alta demanda, xa que se
permite seguir a desenvolver novos solos para facer fronte aos
requirimentos do mercado e deixando sen desenvolver ou ocupar os
solos xa dispoñibles carentes de atractivo ou prestacións axeitadas
para a actividade económica.
Para as
empresas os custes de adecuación do tecido industrial existente son
maiores que as compras de solo baleiro, polo que aos consumidores
finais de solo resúltalles mais económico adquirir solo baleiro
antes que a reinversión. Van der Krabben & Van Dinteren (2010)
denominan esta situación como 'grasshopper behaviour', cando a
localización se deteriora ou se consume resulta mais barato para as
empresas trasladarse a unha localización nova. Esto incentiva a
creación de novo solo por parte das entidades promotoras que buscan
beneficios. Os novos polígonos son creados na súa
maioría polas administracións (especialmente a autonómica no caso
galego) que aproveitan esta situación para ofrecer solo que consiga
atraer actividade aos concellos, que presionan para dispoñer del.
Dende o punto de vista desta investigación, as futuras políticas de
planificación de solo industrial deberían tratar de abordar o
patrimonio existente, e analizar a relación entre a produtividade
espacial e o crecemento económico.
Julia
Vázquez, Máster en Xestión Sostible da Terra e do Territorio
José
María Tubío, investigador no Laboratorio do Territorio
*Resumo do Traballo Fin de Máster de Julia Vázquez
Referencias
El
Progreso, (2012). El sur de Lugo tiene 440.000 metros de suelo
industrial vacío. Consultado en:
http://elprogreso.galiciae.com/noticia/125181/el-sur-de-
lugo-tiene-440000-metros-de-suelo-industrial-vacio
González
Laxe, F., Armesto Pina, J. F., Sánchez Fernández, P. & Lago
Peñas, S. (2014). Solo Industrial. Foro Económico de Galicia.
La Voz
de Galicia, (2015). Planes para tres polígonos cuando la mitad del
suelo industrial
está
vacío. Consultado en:
http://www.lavozdegalicia.es/noticia/barbanza/2015/10/23/planes-tres-poligonos-mitad
suelo-industrial-vacio/0003_201510B23C19911.htm
La Voz
de Galicia, (2015). Planes para tres polígonos cuando la mitad del
suelo industrial
está
vacío. Consultado en: http://www.lavozdegalicia.es/
noticia/barbanza/2015/10/23/planes-tres-poligonos-mitad
suelo-industrial-vacio/0003_201510B23C19911.htm
Molotch,
H. (1976). The city as a growth machine: Toward a political economy
of place. American journal of sociology, pp. 309-332.
Ploegmakers,
H. e de Vor, F. (2015). Determinants of industrial land prices in The
Netherlands: a behavioural approach. Urban Studies, 52(12), pp.
2151-2169.
Tønnesen,
A. (2015). Urban entrepreneurialism and car-use reduction. Planning
Theory & Practice, 16(2), 206-225.
Van der
Krabben, E. e Van Dinteren, J. (2010). Public development of
industrial estates
in the
Netherlands: Undesired market outcomes and policy interventions.
Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 101(1), pp. 91-
99.
Vence,
X. et al. (2007). As necesidades empresariais de solo produtivo en
Galicia 2006-2015 e programa de actuacións estratéxicas en solos
produtivos. Demanda, oferta e necesidades de solo. Instituto
galego de vivenda e solo. Consellería de vivenda e solo.
0 comentarios: