Miembros del Laboratorio del Territorio acaban de publicar un artículo en la revista ACE – Arquitectura, Ciudad y Entorno [1]. El trabajo tiene como objetivos 1) evaluar la clasificación urbanística del suelo que hacen los planes en vigor en Galicia, comparativamente con el resto de comunidades autónomas de España, utilizando los datos del Sistema de Información Urbana; 2) analizar los datos recogidos en el SIOTUGA de clasificación de las clases de suelo urbano (urbano, urbanizable y de núcleo rural) en los planes de 272 municipio de los 314 que tiene la comunidad gallega; y 3) tratar de generar una hipótesis explicativa del comportamiento de los municipios a la hora de clasificar suelo urbano, tanto en la cantidad como en los instrumentos escogidos para ello. 

1.- La situación de la clasificación en Galicia en comparación con el resto de España a partir de los datos del Sistema de Información Urbana (SIU)

El SIU de 2016 recoge los datos de clasificación urbanística de los municipios españoles donde reside alrededor del 80% de la población. Según estos, datos Galicia es la tercera CC. AA. con un mayor porcentaje de suelo con derechos de edificación por habitante. Además, Galicia es la sexta comunidad con una mayor bolsa de suelo urbanizable (sectorizado y sin sectorizar), aunque este último dato hay que tomarlo con precaución, ya que Sistema de Información Urbana recoge como suelo urbano las superficies clasificadas como núcleo rural, cuando en términos urbanísticos se asemejan más a suelo urbano no consolidado. En este sentido, dado que los núcleos rurales representan la mitad de la superficie con derechos de edificación, y mucha de esta superficie está dedicada a las áreas de expansión donde se puede edificar con licencia directa, podríamos argumentar que Galicia es la CC. AA. con una mayor bolsa de suelo con derechos de edificación a ejecutar de España. Y esto es así aún a pesar de ser la quinta comunidad en cuanto a población. En la Figura 1 se observa que, salvo Murcia, las hectáreas con derechos de edificación tienen patrón ascendente cara el noroeste, alcanzando su máximo en Galicia.

2.- La clasificación del suelo urbano en Galicia a partir de los datos del SIOTUGA

El segundo resultado tiene que ver con el análisis de los planes de 272 municipios. En la tabla 1 se pueden observar los resultados, utilizando las clases de suelo urbano (SU), de núcleo rural (SNR) y suelo urbano (SU), en hectáreas totales y en porcentaje. Llama la atención el hecho de que la mitad de la superficie con derechos de edificación (unas 97.382 ha) se haya clasificado con la clase de suelo de núcleo rural. Una explicación puede ser la alta dispersión habitacional que ha tenido históricamente la comunidad. Sin embargo, esta enorme cantidad de suelo de núcleo rural esconde a menudo clasificaciones de suelo a lo largo de vías de comunicación y amplias zonas que conectan viviendas aisladas construidas sobre todo en los años 80 y 90. Algunas de estas clasificaciones podrían haber estado sometidas a los sistemas de actuación. Actualmente, la clase de suelo con más derechos de edificación por habitante es la de núcleo rural (con 411 m2), casi doblando a las clases de suelo urbano (213 m2) y urbanizable (246 m2). Los municipios que cuentan con mayor cantidad de suelo con derechos de edificación por habitante corresponden a las áreas menos pobladas y alejadas de la costa, pero próximas al eje atlántico, repitiéndose así a nivel gallego lo observado a nivel español. Los municipios próximos o incluidos dentro de las áreas urbanas de Ourense y Lugo son los que clasifican mayor cantidad de suelos con derechos de edificación por habitante.

3.- El comportamiento de la política urbanística en Galicia: La hipótesis de Molotoch en un contexto de declive socioeconómico

El tercer resultado tiene que ver con la explicación del comportamiento de los gobiernos locales a la hora de clasificar suelo con derechos de edificación con tanta laxitud en un contexto de declive demográfico. Molotch acuñó el término “máquina de crecimiento” para describir el comportamiento de los municipios que tratan de fomentar el crecimiento urbano a través del urbanismo. Los municipios son conscientes de las implicaciones de su poder de decisión e influencia, por lo que además de proveer las condiciones físicas necesarias para el desarrollo del proceso urbanizador y de localización de industrias, tratan de generar un escenario atractivo para su implantación mediante la creación de beneficios e incentivos. El planeamiento expansivo, las facilidades fiscales, el refuerzo de las normativas y fomento de buenas relaciones laborales son estrategias que los gobiernos locales tratan de llevar a cabo para impulsar el crecimiento.

Existe una creciente literatura internacional que hace referencia a las estrategias de los gobiernos locales para hacer frente al declive demográfico y económico. Algunas de ellas tienen que ver con la promoción de políticas urbanas que fomenten el crecimiento urbano. Cuando se experimenta una fuerte pérdida de población, los planes urbanísticos tienden a proyectar incrementos de suelo urbanizable que son poco realistas debido al declive demográfico. Además, en muchos de los municipios que adoptan esta estrategia contra la falta de crecimiento, la proporción de suelo edificable suele ser ya muy alta.

En un contexto de declive socioeconómico los municipios también pueden verse más acuciados para competir por el poco crecimiento que pueda darse en una región, y los planes urbanísticos suelen ser vistos como un instrumento para capturar y fomentar ese crecimiento. Este comportamiento de los municipios puede verse agravado por ciertas condiciones de contexto, como la escasa competencia de partidos políticos a nivel local, etc. Este es un comportamiento no muy diferente a lo que varios estudios empíricos han detectado en otros países, donde gobiernos locales y regionales tratan de fomentar el desarrollo económico a través de la captura de empresas y capital privado, usando tasas, servicios y regulaciones como herramientas competitivas para potenciar su desarrollo. Aunque los estudios de competencia interadministrativa se suelen fijar en las tasas e impuestos que ponen los gobiernos locales a las diferentes actividades, existen cada vez más evidencias de que los gobiernos locales también utilizan el urbanismo y sus regulaciones como herramienta de competencia. De hecho, la tradicional laxitud en el cobro de las tasas e impuestos asociados a la actividad urbanizadora y constructiva por parte dos municipios gallegos puede ser considerada una forma de competencia interadministrativa, donde los municipios tratan de modificar o evitar las obligaciones legales para aumentar su competitividad en la atracción de la actividad constructiva y de futuros residentes. Esta competencia por atraer el crecimiento conlleva, como se ha dicho, al aumento del suministro de la superficie urbanizable, tanto de suelo residencial como de suelo industrial. En el trabajo se aportan evidencias que, a falta de otras explicaciones, permiten considerar bastante razonable esta hipótesis.

En todo caso es necesario seguir trabajando en esta hipótesis, aportando evidencias tanto cualitativas como cuantitativas, para comprobar con mayor rigor si sigue siendo una buena explicación y cuál es su alcance real. Nótese que los municipios, cuando sufren un fuerte incremento de población, tienden a ser más restrictivos con la expansión urbana. Esto ha sido denominado por Fischel como la hipótesis de los propietarios votantes (homevoter hypothesis). En Galicia existen municipios, aunque una minoría, que se podrían encuadrar dentro de esta hipótesis. A nivel de España podríamos sugerir que es más probable encontrar municipios que gestionen el urbanismo desde la hipótesis de Fischel en la parte sureste que en el noreste, donde sería más predominante un comportamiento de acuerdo a la hipótesis de Molotch. Esta hipótesis necesita sin embargo una investigación con más detalle para avalarla.

Para finalizar hay que señalar además que las clases escogidas por los municipios para proporcionar derechos de edificación juegan un papel relevante a la hora de reducir el control en el proceso urbanizador, lo que ha terminado impulsando la extraordinaria dispersión urbana que ha sufrido Galicia en las últimas cuatro décadas. Si observamos los porcentajes, la mitad del suelo es clasificado a través de figura de núcleo rural, mientras que solo un porcentaje minúsculo es clasificado a través de planeamiento de desarrollo. Una explicación de este comportamiento radica en que en el núcleo rural los propietarios disponen de licencia directa y no necesitan costear reparcelaciones y urbanización, ni tampoco hacer las cesiones al municipio del aprovechamiento urbanístico. Los gobiernos locales, por lo tanto, proporcionan derechos que no tienen coste político para los mismos, asumiendo los costes de la provisión de servicios sin capturar ninguna de las plusvalías que produce esta provisión. El gobierno autonómico parece aceptar esta situación y no desea conflictos con los gobiernos locales en este ámbito, y de hecho incluso favorece la política expansiva de suelo urbano. Así, con la reforma introducida a través de la ley 2/2010 que relajaba considerablemente los criterios de consolidación, un municipio rural como Guitiriz pudo clasificar unas 70 hectáreas más de núcleos rurales que con los criterios de la ley 9/2002 [2].

José Mª Tubío Sánchez es miembro del Laboratorio del Territorio
de la Universidad de Santiago de Compostela

[1] Vázquez-Sánchez, J.; Tubío-Sánchez, J.M. Competir por crecer. Un análisis de la política urbanística de Galicia. ACE: Arquitectura, Ciudad y Entorno, 13(39), 129-144, 2019.
Artículo on-line:

https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2117/129917/5430-5245-1-PB.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[2] Crecente-Maseda, R; Tubío-Sánchez, J.M. 2012. Urbanismo no rural. Un instrumento para un rural vivo?, en Rodríguez González, R (Ed.). Galicia. Un mundo rural vivo. Universidade Internacional Menéndez Pelayo - Concello de Lalín, pp. 260-279.
Libro on-line:
https://lalin.gal/files/Galicia%20un%20mundo%20rural%20vivo%20baja.pdf